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 县级政府规范性文件备案审查工作的现状、问题及对策
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山东莱州市人民政府法制办公室
    

  规范性文件备案审查工作是政府法制工作的重要组成部分,对规范政府行政行为,保障国家法律、法规和规章在基层的准确贯彻实施,推进县级政府依法行政,创树政府形象,维护社会稳定起着至关重要的作用。

  近年来,随着《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《立法法》以及《政府信息公开条例》等行政法律法规的颁布施行和国务院《全面推进依法行政实施纲要》的发布,各级政府和政府部门依法行政的意识不断增强。依法行政的观念实现了三个转变。一是由过去片面重视具体行政行为是否合法,向具体行政行为与抽象行政行为并重的转变。二是在规范性文件的制定目的上,由过去的为“我”所用到为民所用的转变。三是由过去的“形式型”向实用型的转变。

  莱州市政府高度重视规范性文件备案审查工作。为规范政府行政行为,确保政府抽象行政行为合法,早在1990年,就制定了《关于地方规范性文件制定工作的若干规定》,将政府及所属部门制定的涉及公民法人和其他组织权利义务关系的文件,纳入了政府备案审查的范围,政府规范性文件制定工作步入了规范化的轨道。1990年至1997年,市政府先后制定各类规范性文件61个。1998年,《山东省规章和规范性文件备案办法》发布后,莱州市政府根据省政府的规定,重新制定了《关于规范性文件制定工作规定》,对规范性文件制定的程序等作了明确规定,规范性文件备案审查工作程序更加规范,制度更加完善,效果更加明显。十几年来,各级行政复议机构受理的行政复议案件和各级人民法院审理的行政诉讼案件,没有一起因政府制定的规范性文件内容违法引发的行政争议案件。

  由于受各种因素的影响,县级政府规范性文件备案审查工作出现了一些新情况、新特点。了解县级政府规范性文件备案审查工作现状,对指导新时期县级政府规范性文件备案审查工作有着积极的意义。

  一、县级政府规范性文件制定工作的现状

  1、规范性文件制定数量越来越少。随着国家法律法规和规章不断修改完善,地方性法规和规章也不断的推陈出新,加之相关法律法规的司法解释和国家的有关政策不断出台,行政执法部门的执法依据内容不断细化,法律条文的可操作性不断增强。另外,国家先后对涉及农村“三提五统”、农民义务工、农林特产税和农业税等农民负担的法律规定和政策予以废除,县及以下政府无需再就涉及农民权利义务关系方面的内容制定相关的规范性文件。同时,社会主义市场经济体系的建立,国有集体企业的改制,改变了所有制关系,政府无需再行管理企业正常的生产经营活动。企业除法律、法规规定的应缴纳各种税费外,不再承担其他义务。政府除制发鼓励企业投资发展的优惠政策文件以外,其他涉及企业义务方面的规范性文件基本停发。由于受以上原因的影响,县级政府规范性文件的数量呈逐年下降趋势。2005年,莱州市审查规范性文件17个;2006年14个;2007年12个;2008年9个。

  2、规范性文件制定机关范围越来越集中。以莱州为例,1990年至2004年,上报制定规范性文件的部门有31个,占政府所属部门总数的近60%;2005年至2008年,上报制定规范性文件的部门主要涉及计划生育、房管、城市执法、财政、林业、劳动保障、环保、民政、国土资源、农业、农机管理、城市建设、教育、安全生产、经贸、物价、水务和海洋与渔业等18个部门,占政府所属部门数量的34%,这18个部门上报的52个规范性文件当中,城市建设和城市执法方面的文件11个,占上报规范性文件制定数量的22%。

  3、规范性文件制发形式越来越多样化。2004年之前,莱州市的规范性文件大都以《管理办法》、《暂行规定》的形式制发,约占95%。2004年后,则分别以《管理办法》、《实施意见》、《实施方案》、《决定》、《通告》、《通知》、《规定》和《试行意见》等多种形式制发。其中,《管理办法》多为社会保障性质的文件,如:《新型农村合作医疗管理办法》、《农村五保户供养资金管理办法》、《城市集中供热管理办法》、《城市最低收入 居民家庭廉租住房保障管理办法》、《经济适用房管理办法》和《城镇居民基本医疗保险试行办法》等。而《实施意见》、《实施方案》以及《通知》、《通告》等形式,大多是为了开展阶段性工作而制发,具有时效短、针对性强和社会接受快的特点,因此,成为县级政府开展阶段性工作所采用的比较多的文件形式。

  4、规范性文件占其他政府行文数量比越来越小。过去,因为农村实行“三提五统”、农民义务工以及征收农林特产税、农业税,县及以下政府工作的重点主要是征收税费和召集农村义务工,开展诸如修建道路、兴修水利和进行农田基本建设等,为推动面上工作开展,需制发相关文件加以指导,而这些文件多含有涉及农民权利义务关系的内容,当时,政府制发规范性文件的数量较多,约占政府各类文件的20%。而2008年1至11月份,莱州市政府和政府办公室发文共114个,其中政府发文60个,政府办发文54个。文件内容大都是《通报》、《请示》、《决定》和《工作报告》等内容,这114个文件中,涉及公民权利义务关系属于规范性文件范围的文件9个,仅占政府下发文件总数的7.8%。

  5、政府所属部门及镇级政府规范性文件在开展基层工作中所发挥的作用越来越不明显。随着国家法律体系的日臻完善,政府所属职能部门的执法主体、执法依据和执法权限更加明确,地方性法规、规章和部委规章对相关法律条文规定大都进行了进一步细化,涉及公民法人或者其他组织法律义务关系的事项,可以通过法律、法规和规章规定“对号入座”加以解决。各级行政执法部门规范行政处罚自由裁量权执行标准的推出,更使得县级行政执法部门及其工作人员的行政执法活动有了可靠的依据和保障;镇级政府的执法权限如土地、村庄规划、计划生育、安全生产等管理职能,也由原来的“块块管理”向“条条管理”转变,相关职能逐渐由上级业务部门主管,镇级政府职能已由管理型转向服务型。加之各级各部门层层签订“依法行政责任状”,第一责任人的责任意识和风险意识大为增强,一旦规范性文件违法,将受到责任追究。因此,政府所属部门及镇级规范性文件逐渐失去了它的实际意义。莱州市每年年初下发《关于上报规范性文件制定计划的通知》,从上报情况看,政府部门和各 镇街上报的计划寥寥无几。2008年,莱州市政府所属部门及镇级政府制发各类文件共1641个,文件内容以《报告》、《请示》、《申请》、《通报》和转发上级文件的形式居多,约占文件总数的50%,这些文件和其他类别的文件当中,均没有涉及公民法人权利义务关系的内容。

  二、县级政府规范性文件制定工作中存在的问题

  规范性文件审查备案的数量虽然逐年减少,但是,通过对规范性文件的审查发现仍然存在着一定的问题。归纳起来有以下几点:

  1、“趋利避害”。一是“趋利”。有的部门制定规范性文件涉及部门利益时,相关规定明显向部门或者系统内部倾斜。如有的部门在制定“新型农村合作医疗管理办法”时,将定点医疗机构划定在系统内的医疗机构,将其他具备同等条件的医疗机构排除在范围之外,剥夺了其它医疗机构公平竞争的权利,违背了《行政许可法》规定的原则;有的部门之间为了本部门利益,互相争取规范性文件的制定权。如门楼牌管理涉及公安、民政(地名办)、工商、交通等部门职能,且相关部门都能提交国家有关部委对此项工作加强管理的依据性文件,故在制定规范性文件时,相关部门相互争制定权;有的部门在法律、法规和规章依据不足的情况下,极力争取行政事业性收费项目。如有的部门在制定“户外广告资源有偿使用费”规范性文件时,在没有相关法律、法规和规章依据的情形下,牵强附会,将《山东省人民政府办公厅转发省财政厅、建设厅、工商局〈关于加强户外广告资源有偿使用收入管理的意见〉的通知》作为制定文件依据。因该《通知》不属于地方性法规和规章范畴,不能作为制定的依据。二是“避害”。有的规范性文件内容涉及多个部门职能,当规范性文件内容影响部门利益时,起草单位则往往尽量避开本部门的责任,或者将部门职责含糊其辞,或者干脆将本部门责任转嫁到其他部门。以上几方面问题,有的经审查进行了纠正;有的因法律、法规和规章依据不足,建议市政府不予发布;有的因相关部门之间职能界定不清,部门之间各执一词,县级政府又没有依据确认相关部门职能,草率制定文件易引发部门之间的矛盾,文件制定工作只好暂时搁浅。

  2、变相委托。有的部门明知起草的规范性文件内容违反法律规定,但为了“掩人耳目”,规避法律,确保职能不丢,利益不受损,将不合法的职能变由其下属事业单位行使。

  3、“滥用重典”。当遇有全国性整治活动时,如“非典”、禽流感、三氯氰胺事件等,或者局部暴露出某些问题需要集中整治时,如安全生产、环境污染、化学危险品管理、矿山秩序治理等,制定规范性文件过程中,往往会出现“情绪过激”现象,不论制定的《实施意见》、《实施方案》,还是《通知》、《通告》,会以加大整治力度为借口,本着宁“左”勿“右”的原则,超出法律规定,增加带有行政许可前置和行政强制性质的内容,如果审查把关不严,极易造成政府文件违法。

  4、概念模糊。规范性文件的概念有广义与狭义之分。县级政府规范性文件一般应是狭义的概念,即涉及公民、法人或者其他组织权利、义务具有普遍约束力的《管理办法》、《通告》、《实施方案》《暂行规定》等文件。公民、法人或者其他组织权利、义务的范围,目前没有一个详细的规范标准,从而导致有的部门概念不清,将不属于规范性文件范围的文件上报审查。2005年-2008年四年间,有关部门上报市政府法制机构审查的不涉及公民法人权利义务关系的文件达30余个,增加了政府法制机构的工作量。

  从以上问题可以看出,规范性文件备案审查工作具有依据的复杂性,审查的严肃性,责任的重大性等特点,如果不熟练掌握相关法律法规和规章以及国家相关政策,审查把关不严,一旦出现漏洞,将给政府造成不良影响,甚至带来不利的后果。

  三、县级政府规范性文件备案审查工作对策

  1、控制进口关。一是明确标准,统一公民法人或其他组织权利义务的范围。具体可按照《行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围,即:人身权;财产权;获取行政许可权;土地矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等所有或者使用权;经营自主权;土地承包权;享受抚恤、优抚权等加以规范。上报审查的文件涉及以上内容的,就应当纳入规范性文件备案审查范围,不属于以上内容的不予审查。二是界定职能,弄清相关部门的职责权限。有的规范性文件往往涉及多个部门职能,特别是涉及公共安全、安全生产、环境保护、人体健康、矿产资源开发利用等方面的内容,需要相关部门签署意见,避免职能交叉或管理缺位。

  2、严把审查关。首先,要准确定性。报送审查文件内容是否涉及公民权利义务关系;公民权利义务关系属于那种类型。其次,要找准依据。有的规范性文件内容不仅涉及相关法律、法规和规章,还涉及国家有关政策等;特别是县级政府文件,还涉及地方性法规和规章规定以及地(市)级政府的规定,如果依据找不准,难免出现与上级规定不一致或者相抵触的问题。三是,要严格把关。对文件内容与法律相抵触的予以纠正,该修改的修改,该删除的删除。对文件内容与法律、法规和规章相抵触的,提出不予发布的建议。

  3、管住出口关。一是出具书面意见。对规范性文件的审查结果,要向市政府或者政府办公室出具书面审查意见,同时抄送起草单位,一方面让市政府或政府办公室了解政府法制机构提出的审查意见,另一方面可以作为监督起草单位是否进行修改的依据。二是加强与发文机关文秘部门的工作配合。在文件印发前,由市政府办公室文秘科重点审查起草单位是否按照政府法制机构出具的审查意见进行了修改,对既不按审查意见修改,又不提出正当理由的,不予印发。

  4、强化责任追究。要强化规范性文件制定、审查和发布各个环节的责任,建立规范性文件备案审查工作责任制。起草单位、政府法制机构和政府秘书科各个环节,都要建立责任制,哪个环节出现问题,追究哪个部门责任人的责任。

  5、搞好配合联动。要建立规范性文件备案审查工作的配合联动机制。一是政府法制机构要加强与纪检监察、信访、法院等部门工作沟通。通过社会投诉举报、信访和行政诉讼等多种渠道,了解掌握镇(街)政府(办事处)和政府部门制定的文件有无侵犯公民合法权益的问题,发现问题,及时予以纠正。二是开展经常性的调研活动,通过深入镇街查阅发文登记和年底报送发文登记簿复印件的形式,对相关部门发文登记进行审查,发现文件涉及公民法人或其他组织权利义务关系内容时,及时予以审查。

  本文原载中国政府法制网,为扩大交流学习现转于此,特此鸣谢!

        
        
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