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 规范性文件制定程序的问题研究
            党舒 点击量:3076
广西壮族自治区法制办
    

  规范性文件,老百姓俗称的“红头文件”,它是各级机关、团体、组织制发的各类文件中最主要的一类。目前我国法律法规对于规范性文件的涵义、制发主体、制发程序和权限以及审查机制等,尚无全面、统一的规定。通常对于规范性文件的理解分为广义和狭义两种情况。广义的规范性文件,一般是指属于法律范畴的立法性文件和除此以外的由国家机关和其他团体、组织制定的具有约束力的非立法性文件的总和,即除政府规章以外,各级人民政府及其工作部门以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,在行政管理工作中针对不特定人、不特定事制定发布的,对公民、法人和其它组织具有普遍约束力的决定、命令、通告等文件。狭义的规范性文件,一般是指法律范畴以外的其他具有约束力的非立法性文件,规范性文件是行政机关实施法律法规规章、履行行政管理职能的一种重要的载体和方式,对于政府推动改革、发展经济、维护秩序、服务社会起着重要的作用。国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布实施以来,我区各级政府不断完善规范性文件制定和备案监督制度,着力加强对规范性文件的监督和管理,从源头上有效预防了违法和不当行政,为全面推进依法行政、加快我区建设法治政府进程,促进全区经济社会又好又快发展发挥了积极作用。同时,我们也看到,在规范性文件制定工作中还存在一些问题。这些问题的存在,一定程度上“蚕食”行政机关应有的公信力,阻碍了依法行政工作的进程。以下笔者结合区域情况以及工作实际,对规范性文件制定程序方面提一些肤浅的看法。

  一、当前我区规范性文件制定工作中存在的问题

  近年来,我区各级政府和部门结合工作实际,制定了大量的规范性文件,保证了行政机关正确有效地行使职权,推动了经济建设和各项社会事业的发展。随着国家立法制度的不断完善,政府立法行为日趋规范,但是,在规范性文件制定中存在许多问题,出现了制定内容随意、制定秩序混乱、形式不规范,文件过多、过滥,违法设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费,与法律、法规、规章的规定相矛盾,一些规范性文件之间相互冲突,致使  行政管理相对人无所适从等突出问题。

  1、规范性文件制定主体混乱。行政规范性文件是对公民、法人和其他组织具有普遍约束力,能直接产生权利和义务的书面文件,理应由行政主体制定。目前,我国《宪法》、《立法法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律规定,上至国务院及其各部委,下至乡、民族乡、镇人民政府,几乎所有的行政机关都有权发布具有普遍约束力的行政规范性文件。我区2005年共收到报备规范性文件54件,2006年收到46件,2007年收到156件,2008年收到117件,近年规范性文件的数量庞大,主要是由于规范性文件制定主体众多,涵盖各个层级、各种职能的政府机关和组织。一些不具有行政规范性文件制定权限的社会团体和企事业单位,为了扩张权力,谋取利益,也越权擅自制定规范性文件,实施行政管理,造成“红头文件”满天飞,使群众无所适从,也使规范性文件的数量进一步膨胀,监督管理工作的难度增大。

  2、规范性文件制定权泛滥使用。公共管理涉及公众生活的方方面面,规范职权行使的过程,就是大量行政规范性文件产生的过程。对公众而言,形形色色的“红头文件”就是细化自身权利和义务的直接载体。行政规范性文件的制定,遵循什么样的原则,即执政者坚持什么样的执法理念,执政者的立法意识如何,将会直接或间接地影响到规范性文件的质量。目前,有些规范性文件的制定受人治思想影响很大,有些行政机关常常从本地方、本部门利益、行业利益出发,争权揽事,缺乏大局观念、法制观念,惯于用红头文件行使行政管理权,制定文件的出发点不是处于对公民、法人和其他组织负责的态度,行政相对人参与很少或者干脆没有参与,导致很多文件脱离了社会生活的实际需要。

  3、规范性文件表现形式随意性。主要表现在:一是内容笼统空泛,缺乏可操作性;一些规范性文件的内容笼统,看似目标高、号召多、要求严,但对于如何实现上述目标和号召,则规定得语焉不详或空洞无物,实用性不强,缺乏足够的可操作性。二是照抄照转,缺少特色。有的行政机关大段地抄录法律法规和上级部门的规范性文件,有的则将外地的规范性文件原封不动地搬过来,没有细化法律法规和规章,没有结合实际,缺乏区域特色。三是技术性不强,缺乏科学性。有些规范性文件制定技术不强,表现为没有注明实施日期,没有标明有效期限,存在着一些暂行办法、试用办法暂行、试用无限期的现象,还有些规范性文件甚至规定自文件公布之日起即行实施,实在有失科学性。四是规范性文件形式不够规范。有些规范性文件标题要素不全,甚至冠以“条例”字样;有些规范性文件制定的依据,不是现行的法律、法规、规章和上级机关的文件,而是行政机关本身曾经制发的文件或外地调研经验;有些规范性文件结构与公文混淆,没有严格按照章、条、款组成;有些规范性文件语言表达欠规范、准确和精炼、指代混乱,甚至出现法律常识性错误,容易造成歧义和误解。

  4、规范性文件制定程序缺失。主要表现在:一是缺乏规范性文件制定规划和计划,个别机关甚至根据领导的一句话、一个批示、一次大会发言,一个规范性文件便呼之欲出;二是调查研究工作不扎实,在没有广泛征求意见、集体讨论,在没有进行充分酝酿、论证的情况下,便草草出台规范性文件,缺乏制定规范性文件所必需的民主程序;三是没有严格落实规范性文件发布前应当由法制机构审核并经领导集体审议的制度,导致一些违法的规范性文件出台。

  二、我区规范性文件制定工作的主要做法

  针对我区在制定规范性文件过程中存在着上述问题,为进一步规范规范性文件制定程序,维护社会主义法制统一,保证法律、法规和规章的正确实施,促进依法行政,在国家尚未颁布统一法律规定的情况下,我区本着“发现问题及时抓,对症下药治根本”的意识原则,结合本区实际,参照国务院《全面推进依法行政实施纲要》对按照法定程序制定其他规范性文件的问题提出的基本要求,根据《规章制定程序条例》、《法规规章备案条例》和其他有关法律、法规的规定,于2006年颁布了《广西壮族自治区规范性文件制定程序规定》(政府第12号令),对规范性文件的制定主体、程序、决策、机制、技术和有效期、备案、清理、监督等问题作出明确具体规定,使规范性文件的制定程序成为一项重要的行政法律制度,并与建立其他规范性文件的制定程序制度相配套,制定明确具体的规范性文件技术标准。《规定》出台以来,收到了良好的成效,起到了规范作用,其中主要做法有以下几个方面:  1、规范性文件作为行政机关依法履行职能、有效实施行政管理的一种依据,必须严格遵循法制统一原则,不能违背法律、法规和规章的规定。对于制定没有法律、法规、规章依据而实践急需的规范性文件,一律按照建设法治政府的要求,依据法律的基本精神和原则,在行政机关的法定职权范围内制定。行政机关不能在规范性文件中擅自设定影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的内容,尤其是违法设定行政许可、行政处罚、行政事业性收费、行政强制措施等。

  2、严格遵守规范性文件的制定权限。我们要求各级行政机关的规范性文件制定决策者和具体制作者,必须强化法治意识、淡化人治观念,从其他规范性文件的制定源头和制定程序上把住关口,使其始终纳入法治轨道。各级进一步加强对规范性文件制定和备案监督制度的学习、宣传培训力度,进一步培育和强化各级行政机关及公务员特别是领导干部的制度文明和制度法治理念,深刻认识到制度在法治建设中的基础性、全局性意义,为全面提升规范性文件制定和备案监督工作的法制化水平奠定良好的思想基础。

  3、为保证规范性文件的合法、适当、公开,我们明确要求起草规范性文件,对于直接涉及公民、法人和其他组织切身利益的重大事项,应当积极采取措施,通过召开听证会、论证会等不同方式倾听、征求社会的意见和建议,需要报请上级机关发布的,应当提供上位法依据及相关情况说明;充分发挥各级政府法制机构及各部门法制机构在规范性文件合法性审查方面的重要作用;规范性文件经制定机关的主要负责人签署后,应当以合法的方式保证对外公开发布,以利公众监督和执行。建立法定媒体公布制度,公布平台集中媒体,便于社会查寻,便于审查机关对被审查规范性文件的掌握和控制,这也是加强我区对各工作部门抽象行政行为实施监督的有效措施。

  4、加强规范性文件的监督检查,注重示范引导。完善了规范性文件审查备案的制度和流程,印发了规范性文件报备格式示范文本,对全区规范性文件起草和审查人员进行了专项培训。多次组织人员对所属工作部门和设区市政府的规范性文件进行了监督检查,为不合法的规范性文件的整改起到督促作用。如此,这些年我区规范性文件制定机关对文件审查的积极性、主动性有了明显提高,法制机构在政府中的作用和威信不断得到肯定,同时,规范性文件报备的及时率和规范率普遍提高。大部分制定机关能够在报送文件的同时,提供备案审查所需要的相关政策法规依据、起草说明等等,使规范性文件的备案审查工作逐步形成良性互动。同时,认真落实“有备必审、有错必纠”的规定,规范审查程序,注重监督实效。我们在工作中通过采取积极协商、发纠正意见书函等方式,做到既纠正文件,又减少阻力,实现维护政府威信和群众权益的统一。

  5、加强规范性文件起草和审查工作队伍的建设,充实法律专业人员。制定规范性文件的工作量非常大、任务非常繁重,需要一批具有较高素质和相对稳定的专门人才。为此,我区高度重视机构和队伍建设,为规范性文件制定和备案监督工作的开展提供有力保障。我们在政府法制机构中确定了专门的内设机构和专职人员负责规范性文件制定和备案监督工作,机构设置、人员配置、经费安排等,加强对规范性文件制定和备案监督工作人员的培训教育,确保规范性文件制定和备案监督工作的顺利开展。

  三、加强和完善规范性文件制定工作的几点建议

  1、建议国家尽快制定专门的规范性文件制定程序的行政法规,对规范性文件的制定主体、程序、决策、机制、技术和有效期、备案、清理、监督等问题作出明确具体的统一要求,使规范性文件的制定程序成为一项重要的行政法律制度。

  2、与建立规范性文件的制定程序制度相配套,建议国家尽快制定相对统一和明确具体的其他规范性文件技术标准,使之成为一项具有强制力的国家标准。
  3、建议将规范性文件备案审查与推进行政执法责任制相结合,将规范性文件的备案审查工作内容纳入了领导班子实绩考核目标,作为领导干部实绩考核的重要内容之一,建立了责任追究制度和考核评比制度,以确保规范性文件制定程序更规范。

  本文原载中国政府法制网,为扩大交流学习现转于此,特此鸣谢!

        
        
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