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政府信息公开研究 |
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全国档案馆系统已公开现行文件利用工作述评 |
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国家档案局档案馆司 |
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已公开现行文件利用工作开展以来，受到了社会各界的广泛关注，特别是受到广大人民群众的普遍欢迎，呈现出良好的发展态势。
第一，发展快。２０００年，深圳市档案局馆成立文档资料服务中心。在全国首先开展了已公开现行文件利用工作。２００１年，北京市昌平区、江苏省常熟市档案部门相继开展了此项工作，特别是２００１年１１月国家档案局在山东省济南市进行了档案资料目录信息服务中心专题调研活动之后，已公开现行文件利用工作在全国全面展开。截止２００３年６月底，全国共有４８０家档案馆开展了已公开现行文件利用工作。从成立时间上看，２０００年为１家，２００１年为８家，２００２年为２５１家，２００３年上半年为２２０家。这些数字表明，全国各级国家档案馆开展已公开现行文件利用工作的发展速度是非常快的。
第二，范围广。在全国开展已公开现行文件利用工作的４８０家档案馆中，除了两个省（自治区）外，其余各省（自治区、直辖市）都不同程度地开展了此项工作。其中省级档案馆有１６家，副省级市档案馆有８家，计划单列市档案馆４家。山东省济南市和潍坊市、山西省长治市所辖各县、市、区均全面开展了已公开现行文件利用工作，实现了"满堂红"。另外，一些地方档案部门采取各种方式尽可能方便普通百姓查阅"红头文件"。如广西柳州市档案部门在大酒店、商场、汽车总站等公共场所开展已公开现行文件利用工作，通过触摸屏，人们即可查到所需的文件资料。浙江省绍兴市皋埠镇设立了现行文件公共阅览室，提供有关法规信息、"三农"信息、科技信息等服务。
第三，力度大。全国各级档案部门对已公开现行文件利用工作高度重视，将此项工作的开展列入本地区年度工作计划，并积极主动争取当地党委政府的支持。北京、山东、湖北、黑龙江等省市先后召开专题会议，研究部署已公开现行文件利用工作。北京、上海、山东、安徽等地档案行政管理部门要求本行政区域内各级档案部门全面开展已公开现行文件利用工作，山东省开展此项工作的档案馆数量最多，达到１１５家；天津、浙江、广东、重庆等档案局要求本行政区域内有条件的档案馆要积极开展此项工作；陕西省、内蒙古自治区、广西壮族自治区等率先在省级档案馆建立了已公开现行文件阅览中心；青海、贵州、四川等省级档案部门积极开展已公开现行文件利用工作的调研论证并开始各项筹备工作。
第四，形式多。档案馆开展已公开现行文件利用工作形式多样，仅机构名称就有７９种叫法之多。既有在档案馆内提供利用，也有在档案馆外提供利用，既有传统的纸质文件的提供利用，也有通过网络提供服务。山西省长治市、辽宁省丹东市、山东省济南市、浙江省温州市等１３家档案局馆将现行文件利用设置在本地区行政审批中心。北京市、陕西省、湖北省武汉市、浙江省绍兴市等１５家档案局馆已公开现行文件利用还兼有文件索取处的功能，河北省承德市在闹市设立文件展示橱窗，以丰富多彩的形式向人们展示现行文件，更加快捷地提供利用。北京市西城区、朝阳区等４１家档案局馆除了提供传统的纸质文件外，还通过互联网向社会提供服务，使利用者足不出户就可查阅到所需的文件资料。
法律与理论基础
已公开现行文件利用工作开始后，《人民日报》、《光明日报》、《经济日报》、《中国档案报》以及地方的一些新闻媒体不断报道各地开展已公开现行文件利用工作方面的消息，对此项工作给予充分肯定。一些专家、学者纷纷撰文就已公开现行文件利用的法律依据、档案学理论基础等发表各自的意见和观点。据不完全统计，仅《中国档案报》、《中国档案》、《档案学通讯》、《档案学研究》等核心期刊就发表相关文章３０余篇。归纳起来，主要有以下两个方面：
第一、法律法规依据。在２００１年１０月中国档案杂志社和国家档案局档案馆室业务指导司联合召开的现行文件利用座谈会上，北京市档案局副局长姜之茂和国家档案局政策法规研究司司长郭嗣平分别从《宪法》和《中华人民共和国立法法》的有关规定分析了现行文件利用的法律基础。根据《宪法》的有关规定，开展已公开现行文件利用工作是确保人民群众知情权的一个重要方面。按照《中华人民共和国立法法》的要求，档案部门开展已公开现行文件利用是公布让公民知晓其应遵守的国家法律、规定、办法的一种有效形式。另外，《中华人民共和国档案法实施办法》第２０条规定"经济、科学、技术、文化等类档案，可以随时向社会开放"。实践表明，已公开的现行文件中相当大的一部分是属于经济、科学、技术、文化范畴的，利用者来档案馆利用现行文件，也基本上是寻求上述领域的文件支持。从我国目前现有的法律法规看，尚未发现有关禁止开展现行文件利用的条款，也就是说，开展现行文件利用不会导致违法的后果。相反，档案馆开展现行文件利用，是受国家法律法规的支持和保护的。特别是《深圳经济特区档案与文件收集利用条例》作为地方档案法规，首次将文件纳入管理和提供利用的范围，规定了现行文件的公开制度，使已公开现行文件利用合法化。
第二、档案学理论依据。按照文件运动周期理论，文件运动周期一般分为四个阶段，即文件的产生、现行阶段、半现行阶段、永久保存阶段。现行阶段是指文件正在运转、传递、执行阶段；半现行阶段是指文件进档案馆保存前的阶段，在我国通常是保存在机关档案室中；永久保存阶段就是按照档案工作的有关规定，将有保存价值的文件移交到档案馆保存。文件运动周期理论告诉我们：文件和档案是文件运动过程中不同阶段的同一事物，因此，开展已公开现行文件利用是档案利用的前移，也是档案工作创新服务机制的有益探索。再说档案价值理论，从历史研究和科学考察的角度出发，随着时间的推移，档案的价值会不断扩大，即由第一价值转化为第二价值，这也就是通常所说的档案价值扩展率。但是，随着改革开放的不断深入，加入ＷＴＯ的要求和政府政务信息公开的需要，实践中我们发现，并不是所有的档案文件的价值都是随着时间的推移而增大，时效性较强的文件可能随着时间的推移其价值会逐渐减小或至消失。这就出现了矛盾：一方面社会各界利用的档案文件，档案馆没有，而档案馆有的，由于时效低而利用率持续低下。因此，开展已公开现行文件利用工作恰好可弥补此方面的不足。
几种模式
已公开现行文件利用是一个崭新的事物，在如何开展现行文件利用方面并没有先例可循。各档案馆从自身的实际出发，细心摸索，大胆实践，创造性地开展工作，现行文件利用工作各具特色，为我们提供了几种不同的模式：
１．深圳模式。以深圳市文档资料服务中心为代表，政府在一个行政区域内建立一个统一管理文件的机构--文件中心，有经过批准的编制和机构，有专门的人员和场所来开展现行文件的利用，并在法律上明确了文件中心的地位和职责、文件中心开展收集与利用工作的原则和方式。从内容上看，深圳市文档资料服务中心不仅收集现行文件，同时还收集有关的资料和图书。凡是涉及到深圳市情的资料和图书，均在中心收集范围之内。可以看出，深圳市文档资料服务中心是一个资源丰富的综合性的服务机构，是以档案馆为依托，充分发挥档案局的区域协调功能，广泛收集多样、全面的信息，为深圳各界提供现行文件、资料和图书的广泛的信息咨询，从而成为党和政府的一个有代表性的窗口。
２．昌平模式。以北京市昌平区档案馆现行文件阅览室为代表，档案馆在现有的利用室或阅档室的基础上，丰富馆藏内容，大量收集现行文件并开展现行文件的利用，努力拓展服务功能，满足社会多方面的需求。应该说，这是一种最基本的模式，现行文件阅览室和原来的利用室合一，档案馆着眼于馆藏内容上的突破，寻求服务领域的拓宽，以更好地实现档案工作的价值。
３．西城模式。以北京市西城区档案馆为代表，档案馆利用网络资源为没有上网条件的利用者免费提供现行文件的检索和阅览服务。这样既可以减少档案部门与其他部门之间的协调环节，节约现行文件的收集成本，又可保证文件来源的稳定和及时更新。从实践情况看，从网上可以检索到全国人大、国务院和北京市人大、市政府法律、法规、行政规章、规范性文件数万件，能基本满足利用者的需求。西城区档案馆因地制宜开展现行文件利用，形式非常灵活，效果也很显著，这给我们以很大启发，使我们意识到，要想做好工作，并非只有一条路可走。４．济南模式。以济南市档案局馆为代表，在建设包括档案馆馆藏档案目录，属接收范围但未到进馆期限的档案目录、相关图书资料目录，反映地方特色的名人、名优产品、名胜古迹等信息和有关专业档案信息在内的区域性档案资料目录信息服务中心过程中，已公开现行文件利用作为一个重要方面列入其中。
５．丹东模式。以辽宁省丹东市和山东省烟台市为代表。丹东市将文档服务中心现行文件阅览室融入到市政府"审批超市"--市公共行政服务中心向社会开放。公共行政服务中心把全市３８个部门涉及投资者、企业和市民的３００多个审批项目和服务项目，通过７８个窗口集中办理，一条龙服务。文档服务中心现行文件阅览室的进入，可以使利用者一边办证办照，一边咨询国家的有关政策，为广大投资者和人民群众提供方便。烟台市则将"红头文件"放在该市行政审批中心服务大厅，供持有效证件的市民阅费查阅、摘抄，这一做法受到市民的普遍欢迎。
６．柳州模式。广西壮族自治区柳州市档案文件信息服务中心成立后，利用者除凭有效证件来中心查找利用已公开现行文件外，还可在市内几家大酒店、商场、汽车总站等公共场所，通过点击服务中心设在那里的触摸屏直接查阅。在公共场所查阅现行文件资料，在国内尚属首创。这一举措，突破了你来我查的传统做法，使现行文件提供利用又向前迈出了可喜的一步。
从实践的情形看，现行文件利用的几种模式都不同程度地满足了社会各界查阅利用现行公开文件资料的需要，扩大了档案部门的影响，提升了党和政府的形象，取得了显著的社会效益。
几个问题:
１．力争将此项工作列入各级政府信息公开工作之中。目前，有关部门正在制定《中华人民共和国政府信息公开条例》，国家档案局就《条例》的修改提出了意见。争取在《条例》中对国家档案馆开展已公开现行文件利用工作予以明确，各级档案部门要继续争取当地党委、政府的支持，争取在各级政府信息公开工作中做出新贡献。
２．收集齐全本级党委、政府已公开的现行文件。要及时、完整地收集齐全各工作部门形成的已公开现行文件，首先要在制度上明确，争取在法规文件中明确收集范围和时限，其次要积极主动地与各工作部门沟通，形成有效的工作网络，最后要借助现代化的手段，特别是各级政府的信息网络，及时、高效、准确地收集全已公开现行文件。
３．加强对社会各界和人民群众的宣传。一些地方利用现行文件的人数不多，主要是由于许多利用者尚不了解档案馆有这样的服务，有已公开现行文件可供查阅，所以还应加大宣传力度。除了继续在报刊、杂志、电台、电视台上加强宣传外，还可利用档案工作的管理网络，特别是要充分利用城市社区档案室、农村村民委员会档案室加强对社会各界和人民群众的宣传，力争做到家喻户晓、人人皆知。
４．开展网上利用。要充分利用现代化手段，将已公开现行文件利用与网络服务相结合，在档案馆的网站上开展已公开现行文件利用工作，尽最大可能，方便各界群众及时查阅文件。
５．密切与政府各部门的联系。根据利用者的需要，收集各政府部门及政府咨询部门的联系方式和方法，及时提供给利用者，帮助他们解决实际问题。如果解决不了，可帮助联系有关部门，待有结果后再答复利用者，树立档案部门的良好形象。
虽然全国已有近５００家档案馆开展了已公开现行文件利用工作，但与全国３０００多国家综合档案馆的数量相比，还有很大的努力空间。各级档案行政管理部门在积极推动、全面号召、大力推广方面还有很多工作可做。但是我们也看到：现行文件利用工作的开展，受到了广大人民群众的热烈欢迎，这说明，它是有生命力的，是和最广大人民群众的根本利益相一致的。我们相信，只要它是受到人民群众的拥护，同时做到扬长避短，那它的成长将是不可阻挡的。
档案馆开展已公开现行文件利用工作有着广阔的前景和光明的未来。
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【注释】
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