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政府信息公开研究 |
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行政性文件公开的理论与实践 |
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政府文件利用中心 |
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| 深圳市档案馆 |
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2002年9月，深圳市正式成立了我国首家"文件中心"，在档案事业体制中具有开创性的意义。"文件中心"是一种社会化、集约化和专业化的文件档案管理机构，它的设置不像单位档案室隶属于一个文件形成单位，而是按地区或按系统建立的介于文件形成单位和地方综合性档案馆之间的一种过渡性文件档案管理机构。目前全世界许多国家采用这种组织形式。深圳成立"文件中心"是在同国际接轨中迈出的重要一步。
一、成立文件中心的实践和理论依据
（一）实践依据
"文件中心"最早诞生于第二次世界大战时期的美国，其历史虽不长，但在世界范围内显示了旺盛的生命力。目前，美国、加拿大、英国、法国、俄罗斯、新加坡等数十个国家都建立了文件中心或类似的机构。"文件中心"能在许多国家得到推行，根本原因是它具有"经济、高效"的突出优点。所谓"经济"，表现为大大节省了各机关专设保管机构耗费的人、财、物资源。美国曾在保管费用上作过对比，同样保管1立方英尺的文件，分别由各机关自行保管平均费用是7.66美元，集中在"文件中心"保管只需0.51美元。所谓"高效"，是指不仅节省了保管的费用，而且还实现了资源联合，能体现出规模效益。国际档案理事会通过对几十个成员国进行调查，评价"文件中心"具有经济、高效的优点，是保存半现行文件的最经济，最令人满意的现代新型文件管理机构。受国外"文件中心"的启发，80年代以来，我国陆续出现了甘肃永靖县、河北省张家口地区、四川省长寿县县直机关、吉林市船营区直机关联合档案室等带有文件中心色彩的文件档案管理机构。而1998年深圳市档案局建立的"文档资料服务中心"则是全国第一个"文件中心"的雏形，随后，北京市昌平县、江苏省常熟市、山东省济南市、青岛市、上海、天津、武汉、青岛、广州、珠海等地相继试办了"文档服务中心"之类的文件档案服务性机构，这些地区的做法效果是喜人的。
（二）理论依据
"文件中心"是"文件生命周期"理论指导下的产物。该理论是40年代初欧美档案学界提出的，认为文件从其形成到消亡是一个完整的过程，这个过程一般分为三个阶段：现行阶段（文件形成或文书处理阶段），文件处在运转和承办过程中，留在产生、收到和承办的机关、单位；非现行阶段（半现行阶段），文件处理完毕，机关日常工作不再经常使用，但既不能作最后处理，又不能移交档案馆，由机关或文件中心保存；最后处置阶段（销毁或移交给档案馆永久保存）。我国进入80年代以来，吸收外国文件生命周期的思想，结合我国实际提出来了"文件运动周期"的理论，认为文件从其产生到消亡的运动过程分为四个阶段：制作阶段（撰写、设计与绘制、录制、拍摄、输入阶段）；现实使用阶段（现行阶段）；暂时保存阶段（半现行阶段，由形成单位进行归档或销毁处理）；永久保存阶段（大部分文件保存期满经鉴定后作销毁处理，一部分需永久保存的档案交由档案馆负责保存）。
"文件生命（运动）周期"理论是对文件实行阶段式管理最合理的解释。处于形成（制作）和文书处理（现实使用）阶段的文件，因其原始价值明显而受到形成机关的重视并给予妥善保管。经最后处置，确定为永久保存的文件，因历史价值突出也有档案馆作为安身的归宿。经文书处理处于暂时保存阶段的文件，形成机关不再经常使用，却不能作最后处置，长期累积，遂成包袱。档案馆又不能过早地、玉石不分地接收所有文件。因此，文件在这一阶段保存在机关和档案馆都不适宜，而文件中心正好能解决上述矛盾。文件中心所保管的文件仍属形成机关所有，可以继续满足机关的利用需求；保存一定期限后由文件中心与文件形成单位共同鉴定，销毁无保存价值的文件；与档案馆共同鉴定、精选出有永久保存价值的文件作为档案，移交档案馆保存。可见，文件中心是连接机关与档案馆的不可或缺的中间环节。
二、深圳市成立文件的必要性和迫切性
随着市场经济和社会信息化的发展，我国在文件、档案管理方面出现了一系列不可回避的矛盾。这些矛盾越来越严重地影响了档案、文件、信息的科学管理和有效利用，有损于档案文件管理与机关主体工作及社会管理之间的协调性。深圳市同样遇到了这些矛盾。
（一）文件数量剧增与档案馆管理危机的矛盾。随着社会管理和各项事业的发展，各类文件呈几何级数增长，当前更面临着新型文件--电子文件大量产生的挑战。从而出现了被文献情报界称之为"情报爆炸"和"情报障碍"等诸多社会现象，其直接表现是各级档案馆馆藏超负荷，档案文件的整理、鉴定、保护、缩微、检索等各种业务环节和设备、设施的添置、更新压力日增，不堪负担。以建馆时间不长，规模不大的深圳市档案馆为例，1994年建成新馆时仅有档案9000多卷。1995年至1998年接收了深圳建市以来第一周期（1985年底以前）的档案共112个全宗60146卷。2000年开始进行第二周期档案接收工作，目前馆藏各类档案已达20多万卷，年均增加近3万卷。按我馆现有真空充氮消毒要每周消毒880卷、现有缩微拍摄设备进行拍摄的数量计算，一年进馆的档案消毒需34周（255天），缩微拍摄需750天；用计算机进行文件级输入需4人500天才能完成。按此速度计算，20年后馆藏档案将达到80多万卷，库房危机和管理上的窘迫会更加严峻。
（二）档案馆只能有选择地接收档案与机关移交档案后仍积累大量文件，难以科学管理和有效利用的矛盾。根据档案法规定，国家综合档案馆接收辖区有关机构具有永久保存价值的档案，而大量不具备永久保存价值的档案仍由各机关自己保存。即便永久保存的档案也需在本机关保存10-20年后才移交档案馆。各机关仍然不断地积累越来越多的档案文件，在科学管理和有效利用上日益表现出力不从心。例如深圳市某局从1983年成立至2001年年中共形成档案3017卷，另1368件（按新法整理归档的文件），2001年向市档案馆移交1984-1990年形成的永久档案62卷，还留存2955卷、168件（包括非永久卷和未到移交期的永久卷），留存积累的档案数量平均每年369卷、171件。该局现有档案库房25平方米，柜架23组，已基本充满。现配备专职档案员1名，管理和提供利用档案工作十分紧张。按此增长速度推算，20年后该局留存积累的档案文件数量将相当于现在2.5倍，需要大量地增加库房和柜架，增配专职管理人员。根据当前正在进行的机构改革精神，这样配备档案人员是不可行的。（三）馆藏档案提供利用的滞后性与社会对档案文件需求时效性的矛盾。档案法规定，馆藏档案形成满30年向社会开放。随着社会生活节奏的加快，公众对现行文件及未进馆档案的查询需求日益增多，人们对档案信息时效性的要求更加迫切。档案管理现状同社会需求发生了严重脱节，如果没有一个专门机构来承担集中管理各部门现行、半现行文件，并向社会公开提供服务的职能，就难以解决这一矛（四） "小而全"的机关档案管理方式与现代信息处理和传播技术的矛盾。为了保存现行文件和未进馆档案，各单位都设置了档案室。这种"小而全"、各自为政的文档管理机制，功能职责雷同，人员、设备、投资重复，不仅造成了人力、财力的巨大浪费，而且在实际上成为现代信息处理和传播技术的桎梏，阻碍了现行、半现行文件和办公自动化产生的即时信息的及时处理和传播，阻碍了信息资源的共享，是一种信息资源的浪费。
由于上述种种矛盾，使文件在功能、作用上出现了某种程度的异化--本来机关制作文件是为了便于管理，提高行政效率，但文件数量的膨胀、管理机构的重叠，结果却使文件的保存、管理，成为机关的一个包袱、负担，影响了管理效率和机关的运转。 这就迫使人们不得不寻求一种机关和档案馆均能摆脱困境，处于机关和档案馆之间，统一管理和机关文件的新的机构，这种机构目前最好的形式就是"文件中心"。
（三）、深圳市文件中心的成立及其职能
为了与国际惯例接轨，结合深圳市建立市民中心实际，2000年深圳市档案局向市政府提出了建立深圳市文件中心的建议。该建议立即得到市政府的支持，2001年深圳市政府第三十四届常务会议决定，在深圳市民中心建立政府文件中心，进驻市民中心的二十多个局级单位不再单独设置专门档案室，由"文件中心"对处理完毕的文件进行统一管理，以利于政府信息资源共建共享，提高政府行政效率和水平，降低行政成本。2002年4月深圳市人大常委会通过的《深圳经济特区档案与文件收集利用条例》第二章第八条规定"市、区政府设立的文件中心，是集中保管与提供利用同级机关、事业单位处理完毕的文件机构"，从而以法律的形式确定了文件中心的地位。2002年9月，深圳市机构编制委员正式下文批准建立"文件中心"（副处级事业单位，人员编制9人）。同时，市政府将市民中心大厦10000㎡划拨给市档案局（馆）。主要作为"文件中心"和文档阅览中心使用。这样，从根本上解决了"文件中心"的机构设置、办公场地和人员编制问题。2003年深圳市政府颁布的《政务公开暂行规定》要求把文件中心办成对市民信息公开的窗口。
根据2002年深圳市人大常委会通过的《深圳经济特区档案与文件收集利用条例》和深圳市机构编制委员会下发的《关于成立深圳市档案局文件管理中心的批复》的精神，深圳市文件中心的主要职责为： (一)、负责接收和采集市属党政机关、事业单位处理完毕应归档的纸质文件和电子文件；
(二)、负责对接收的文件进行分类、鉴定、整理、著录、索引、编目、统计和保管，对文件实体进行加工、消毒、数字化、缩微处理；
(三)、负责采集各行业、专业信息数据库，对接收的电子文件进行有序整合和标准化处理，建立目录中心；
(四)、负责电子文件信息传输、存储和安全维护；
(五)、负责向党政机关、事业单位及社会组织提供纸质文件和电子文件的查询利用；
(六)、向市档案馆（及数字档案馆）移交保管期满,具有永久保存价值的纸质文件和电子文件，并对无保存价值的文件进行鉴定作销毁处理。
综上所述，"文件中心"的建立具有以下四方面的意义：1、节约文件保管经费；2、有利于文件资源的整合，体现出规模效益；3、有利于提高政府决策的透明度和行政效率，符合中国入世后对规范政府行为的要求；4、有利于文件档案服务于社会公众的时效性,维护民众的合法权益,符合"三个代表"的重要思想。
三、深圳市文件中心的运作方式
(一)"文件中心"的文件接收范围和管理方式。
"文件中心"首先要接收市属一级机构形成的反映其职能活动的文件（含电子文件）。第二步，在必要时还要接收二级单位形成的重要文件。文件中心对移交单位送交的文件，可沿用该单位在档案馆内所占用的全宗序号，分立户头，分别集中管理，以便今后向档案馆移交档案时的对接。凡纸质文件一般在文件处理完毕后向"文件中心" 移交，一年移交一次。电子文件及其元数据，除送交盘片外，还要通过市民中心的政府信息网实行即时在线采集，经过"文件中心电子文件管理系统"处理后进入"电子文件中心"数据库，并与数字档案馆系统联接，及时进行信息有序整合加工。要求接收范围的单位确定一名文档人员，负责文件的交接和平时查阅文件的联系工作。根据《深圳经济特区档案与文件收集利用条例》第四章第二十一条规定"文件中心应当优先保障移交单位利用文件的需要，并为其它机关利用文件提供方便"。在征得文件移交单位的同意后公开。
四、深圳市文件中心的运作方式
(一)"文件中心"的文件接收范围和管理方式。
"文件中心"首先要接收市属一级机构形成的反映其职能活动的文件（含电子文件）。第二步，在必要时还要接收二级单位形成的重要文件。
文件中心对移交单位送交的文件，可沿用该单位在档案馆内所占用的全宗序号，分立户头，分别集中管理，以便今后向档案馆移交档案时的对接。凡纸质文件一般在文件处理完毕后向"文件中心" 移交，一年移交一次。电子文件及其元数据，除送交盘片外，还要通过市民中心的政府信息网实行即时在线采集，经过"文件中心电子文件管理系统"处理后进入"电子文件中心"数据库，并与数字档案馆系统联接，及时进行信息有序整合加工。要求接收范围的单位确定一名文档人员，负责文件的交接和平时查阅文件的联系工作。根据《深圳经济特区档案与文件收集利用条例》第四章第二十一条规定"文件中心应当优先保障移交单位利用文件的需要，并为其它机关利用文件提供方便"。在征得文件移交单位的同意后，为其他社会组织和个人提供非涉密文件服务。
（四）、文件的交接时间和方式。
1、交接时间。纳入"文件中心"管理范围的单位，应将当年办理完毕需要归档的文件于第二年六月底前向中心移交。
2、 交接方式。移交单位在移交前按照最新颁布的《归档文件整理规则》对文件进行初步分类、整理，编制"移交清册"，对文件标明保管期限和密级，以及是否可向社会公开及公开时间。电子文件移交前需下载到规定的载体上。"文件中心"接收人员需根据"移交清册"进行检查验收，以确保载体与信息的质量。对检验不合格者，应退回形成单位重新制作。交接双方需根据"移交清册"清点核对，并在交接文据上签名盖章，交接文据一式两份，分别由文件形成单位和"文件中心"保管。
3、文件中心提供文件利用服务方式。包括：在"文件中心"内查找利用、网上查阅、电传或邮寄、提供文件证明、编纂文件专题汇编和参考资料、举办专题展览、提供文件信息咨询服务等。
五、深圳市文件中心与各方面的关系
"文件中心"应处理好与有关各方面的关系，以便协调运作，取得最佳效果。
（一）与移交单位的关系。"文件中心"将取代在市民中心办公的各机关单位档案室，对移交单位是一种服务的关系，服务的效果取决于双方配合的程度。因此要求各移交单位密切配合"文件中心"，做好文件的送交工作，按规定的时限（一般为一年一次）和范围（一般为应归档文件），由移交单位的文档人员将文件送交"文件中心"；"文件中心"负责文件的整理、编目和信息开发。"文件中心"保管的文件仍归移交单位所有，主要为该移交单位提供利用，其它单位如需利用，需经该移交单位同意。
（二）与市综合档案馆的关系。"文件中心"与市综合档案馆均为市档案局管理下的事业单位，在业务分工上，市档案馆是历史档案的永久保管和利用基地，市"文件中心"是半现行文件保管和提供利用中心。"文件中心"保管到期的文件经鉴定、挑选，将其中有永久保存价值的部分移交市档案馆。在鉴定工作中，到期文件目录由"文件中心"提供，鉴定人员由"文件中心"、文件形成单位和档案馆共同组成，最终决定能否进馆的裁定者是档案馆。在文档保护技术上、数据加工技术方面，双方可互通有无。
（三）与市档案局的关系。"文件中心"的行政和业务受市档案局管理，同档案局、档案馆分别挂牌，在业务活动上具有相对的独立性。 "文件中心"承担文件管理的业务工作，向档案局报送计划，报告工作，向档案局负责。
（四）"文件中心系统"与"数字档案馆系统"的关系。这是有密切联系的两个并行系统，前者是后者数据信息资源库的重要来源之一；后者是前者信息的加工厂及整合部。通过电子文件及其元数据软盘移交和信息的在线接收，建立"电子文件中心"信息库，并与"数字档案馆"进行信息交换和联网，实现信息的有序分类及规范化管理，更好地为社会多元化需求提供优质高效的服务。为其他社会组织和个人提供非涉密文件服务。
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【注释】
注：（此文原引自深圳市档案馆网，题目略加修改） |
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