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政府信息公开研究 |
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政务信息公开:问题与对策 |
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商维庆 |
点击量：5904 |
| 《电子政务》杂志社 |
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(注：该Powerpoint曾用于2006年6月22日在北京国家图书馆里召开的"政府出版物和政府信息的传播和利用"研讨会上的发言大纲)
目录：
政务信息公开
政府信息公开的渠道
政务信息公开存在的问题
意见和建议
一、政府信息公开
"政府信息公开"的含义
"政府信息公开"法理基础
《中华人民共和国档案法》
《政府信息公开规定》
《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》
其他：
"政府信息公开" 的表现形式
政府公开信息
已公开现行文件
政府公开信息与已公开现行文件：
政府公开信息是指政府机关掌握并应向社会公开的，与经济、社会管理和公共服务相关的，以各种载体反映的内容。
已公开现行文件是指党政机关、立法机关等机构形成的，与经济建设、社会发展和群众利益密切相关的公开性有效文件。
相同点：
政府公开信息和已公开现行文件均主要来源于政府部门在经济、社会管理和公共服务中形成的文件，以公开方式为公民、法人和社会组织提供利用，目是为了保障公众知情权，维护其合法权益，促进政务信息公开。
不同点：
政府公开信息是指信息内容，不强调载体形式，一份文件、一条数据、一则消息都可以是公开信息。
现行文件则是指反映公开性内容的记录，是信息内容与载体形式的统一体。
政府公开信息出自政府部门，来源单一，现行文件源自党政机关、立法机关等，来源多样。
关系：
现行文件内容包括政府公开信息，但又不限于此，更大范围地覆盖了行政当局运行的方方面面，这是典型的"中国特色"。
政府信息公开的必要性：
作为信息的拥有者和管理者，政府本身占有和控制着大量的信息。有关专家认为，通行于网络上的80%的有效信息掌握在政府手中，而政府的信息绝大部分存在于档案馆中。
信息的价值在于其流动性和共享性，流动性越强，信息的价值也就越能得到体现。这就要求政府信息公开，政府与社会共享信息资源。
在网络时代，政府信息公开不仅具有民主价值，同时还具有信息资源共享、降低获得信息成本的经济价值。
二．政府信息公开的渠道
新闻发布会--借助大众传媒传播
官方新闻网站
政府门户网站
政府综合档案馆
政府信息公开各种渠道的优缺点：
新闻发布会具有及时发布信息的特点，缺点是无法提供查阅服务。
官方新闻网站信息较全面及时，缺点是不够深入，整合力度不大。
政府门户网站信息较全面及时，缺点是不能保存很长时间，而且现阶段许多公民并不习惯上网。
综合档案馆是国家法定公共服务机构，可以查询历史和现时比较全面的政府信息；缺点是目前很多档案馆的信息并不及时。
官方新闻网站是传播的主力军：
近年来许多政府部门都在大力推进电子政务建设，但是大多自成一体，政府可以公开的信息资源依然掌握在各个部门手中。
新闻网站基于新闻工作的需要，可以汇总各个部门的电子政务信息，有效地整合和对接这些资源，打破"信息孤岛"的现象。一定程度上促进了政府的信息传播。
作为国家通讯社新华社主办的重点新闻网站，新华网从2001年6月开通了"政府在线"频道，先后与56家中央部、委、办、局签署网站合作协议，每天及时整合政府的最新动态信息，同时为网民与政府之间提供互动桥梁。
新闻网站成为电子政务建设"助推器"：
新华网总裁周锡生在 "2003中国国际电子政务技术与应用大会"上分析说，以新华网为代表的国家重点新闻网站已经成为网上的权威传播平台，正在对中国的电子政务建设发展起到独特的推动、监督和评价作用。
新闻网站24小时全天候发布新闻信息，政务信息是新闻报道的重要来源，因此，这种快速的信息传播能力可以为应急状态下的电子政务提供有力支持，使之尽快发挥效力。
政府门户网站：
"政府门户网站"和"政府新闻网站"：
政府门户网站在政府传播中的作用和地位呈现上升趋势。在正规性、权威性方面要优于政府新闻网站。
政府新闻网站在政府信息传播中仍然很重要，是政府门户网站的有力补充。这是由新闻机构的"管办"性质所决定。
各级政府建设门户，以" 整合" 为出发点
各级政府中的各部门，以" 功能" 为出发点
政府网站的问题：
目前我国在推进政府信息公开的改革中，政府网站扮演着越来越重要的作用。但是仍然存在各自为政的现象，主要表现为：
一些政府网站发布信息的作用仍未得到充分的发挥；
有些政府网站承担了商业网站或专业门户网站的功能，发生了角色错位；
有些政府网站承担了报纸舆论的功能，所登载的内容实际上是在重复媒体的报道；
有些政府网站的内容有限，长期不更新，失去了信息载体的作用。
政府门户网站和政府网站：
各级政府门户网站是目前政府公开信息的总导航。它基本上能做到第一时间发布公开信息，但其信息的保留期限却不长，难以查询到历史信息。
各部门建立的政府信息公开网站虽然本部门的信息齐全，但这些网站的数据信息却是呈离散式分布的，缺乏系统的整合与管理，给需要查询多个机构信息的公众造成诸多不便
政府门户网站的功能构成：
政府门户网站的功能构成三要素：
政府信息整合功能
交流互动整合功能
行政过程整合功能
政府信息整合功能：
指政府网站根据自身定位，将自身和外部相关信息汇聚起来，以一定的格式在网站上进行展示的活动过程。
信息的来源包括：自产、来自上级、来自下级、横向协作、其他；
信息整合的要求：权威性、一致性、及时性、
交流互动整合功能：
指网站作为政府相关部门与用户之间的接触界面，通过多种模式，在双方建立起一种沟通交流的渠道，使得网站作为一种新的沟通媒介作用充分发挥的过程。
可以整合的形式包括：
留言板；
论坛（BBS）；
各部门所公布的热线电话；
首长信箱以及专用邮箱；
聊天室（文字、音频、视音频等）
调查投票
嘉宾访谈 …………
政府行政整合功能：
是指以政府网站作为行政事务的"总入口"，以用户的服务请求作为第一驱动因素，带动后台的政府相关部门共同协作，满足用户的服务请求的过程。
表现形式：
"一站式"行政审批
并联审批平台
协同办公网络
中国政府门户网站的现状：
几乎所有的网站只是具备了"政府信息整合功能"，当然整合的深度、广度、规范度、时效性等有很大差别。典型的如"中央政府门户网站"。
部分网站具备了"交流互动整合功能"，模式相对来说都比较简单，功能不完备。比较典型意义的是"首都之窗"的"政风行风热线"。
只有极少数网站具备了"行政过程的整合功能"。如运行在北京市"市级平台"上的"网上审批"项目；北京市海淀区的互联型审批项目-内资企业开业项目。
政府网站的信息整合现状与问题：
现状：各网站基本上都制定了比较完备的信息公开制度以及相应的上报、审核制度。基本上保证了信息的来源和出口的一致性。
问题：
对外服务与对内服务的区隔
缺乏统一的信息保存备案与加工机制。
网站内容的正确性、不可否认性、可追溯性等缺乏必要的措施
政府档案馆系统：
政府档案馆将成为未来政府信息传播的主力军
档案信息是政府信息的集大成者
党中央提出"以信息化带动工业化"战略决策以来，国家信息化建设迅速发展，信息高速公路已经铺架完成，各项硬件设施都已齐备。下一阶段的重点将是加大信息资源的建设力度。信息资源建设变成信息化的核心问题。
档案信息"横联百业"，涉及政治、军事、经济、文化、科技等国民经济和社会发展的方方面面。档案信息是政府信息的集大成者。
政府信息公开产生了新的需求：
政府机构每年根据不同的需求，生产、收集、组织、整理各种政府信息，如政府公报、统计资料、预算、年度计划书等等，它们具有相当大的参考价值，但是政府信息的传播渠道也相当分散，缺乏单一获取的窗口，公众通常必须查询数个机构的信息，才能满足其信息的需求。
如此分散的政府信息传播渠道给公众检索信息造成诸多不便，使得能跨资料库、跨机构查询的整合系统平台的产生成为非常必要。
政府档案馆在建立这一跨机构、跨数据库的统一平台方面，有其他部门无法比拟的优势。
"对电子政务条件下的档案工作进行深人的思考和实践，探索利用统一的网络平台整合档案信息资源，最大限度实现信息资源共享有效途径。"
--国家档案局局长中央档案馆馆长毛福民在全国档案局长馆长会议上的讲话
政府档案馆的优势一：
政府公开信息送交制度保障了各级档案馆的信息来源。
一些地方的各级档案馆已摸索出一套便捷、高效、畅通的送交制度，制定了统一的标准格式，采用了网上报送的新方式，确保了档案馆汇集的信息量更齐全、规范和及时。
政府档案馆的优势二：
政府档案馆可利用已经建设的档案目录中心的系统平台，有效地汇集所属各级政府的政府公开信息。
档案目录中心建设是指低级政府档案馆将其目录中心通过电子政务网，实现各级政府档案目录中心信息资源的互连互通和分布式共享。
借助档案目录中心的系统平台，将政府公开信息汇集在一个独立的数据库内，并通过因特网发布信息，便可在避免重复建设的同时，最大限度地整合原本分散、独立的各级政府信息。
政府档案馆的优势三：
随着"金档工程"的逐步深入，各级政府档案馆已经拥有专业的档案信息网站。
网站在汇集大量的档案信息资源的同时，可以专门开设政府公开信息网上查询服务系统，能为公众提供现实和历史的双重信息。
利用政府档案信息网站开设政府公开信息网上集中报送、查询、申请和咨询窗口从此变成可能。
将政府档案馆确立为政府信息公开的主力军的必要性：
可以为公众，特别是为弱势群体提供政府公开信息利用方面的独特优势；
可以降低各部门分头设点的管理成本，避免重复建设；
可以实现365天全天候开放，解决机关查阅点"门难进"的问题；
可以聚集历史和现实信息，使查询者获取更全面的信息。
三． 政务信息公开存在的问题
问题：
导致政府信息公开不畅的原因
政务信息公开存在的问题一：
从信息公开的内容看，主动公开的政府信息不够全面，与公众的利用需求还存在一定的距离。
各部门公开较多的是属于业务类的具体行政行为的依据、条件和结果，而对于规划计划类的信息公开的较少。特别是有部分应当公开的信息由于政府部门及其工作人员对信息公开工作认识上的偏差而未被公开。
政务信息公开存在的问题二：
从信息公开的渠道看，不同渠道的公开内容不够均衡。
目前，政府信息的公开渠道主要偏重于网上公开。一些部门尚未向同级档案馆按时送交主动公开的信息目录及全文，致使各级政府档案馆在信息缺门、更新不及时的情况下，难以形成公开信息集聚和查询效应。
政务信息公开存在的问题三：
我国各级政府上网的信息量普遍较少，信息检索、信息服务的功能较弱，更没有将所有政府信息资源数据库以单一窗口检索（跨库检索）的机制。
政务信息公开存在的其他问题
此外，政府信息公开还存在着办理申请不够顺畅、更新维护不够及时、网上公布不够规范等问题。
可见，目前政府信息公开制度尚不完善，仍需采取拓宽公开渠道、创新公开方法、丰富公开形式等方式建立完善而长效的工作机制，将此项工作引向深入。
导致政府信息公开不畅的原因
缺乏统一的组织管理机构
没有制定有效合理的的备案利用机制
历史形成的各自独自建设，形成了信息孤岛
信息再利用的意识不到位
没有形成有效的知识管理的氛围
四．意见和建议
构建覆盖全国的政务信息公开网络
加快政府信息的内部传递速度
建设电子文件中心服务大众
建设统一的信息检索窗口
建立负责协调沟通的部门
构建覆盖全国的政务信息公开网络：
逐步在全国建立起区域性、多层次、分布式、规范化的各类档案数据群，并通过各类信息网络平台实现档案信息资源共享。
促进档案信息资源利用，不断充实档案信息服务内容，充分利用网络提供利用服务，构建政府内部档案信息共享平台，加强利用场所和设施建设。
加快政府信息的内部传递速度：
政府信息公开的及时性，客观上要求档案馆尽快接收公开信息的电子文本。政府公开信息的数字化处理则应当从源头抓起，以直接接收的方式来完成。
顺利收集电子文本的关键是及时性和统一性，档案馆可与政府机关协商建立及时接收与送交的长效机制，以在线和离线等多种途径方便信息转接；同时，会同有关部门制定统一的数据结构标准，便于尽快建立数据库管理系统。
建设统一的信息检索窗口
建设一个能实现对政府公开信息"一站式"集中查询平台，提供有效的政府信息指引服务。
应在制定政府信息公开化原则和法规的基础上，统一信息资源建设的标准，如信息描述标准、系统规格书、控制词表等，为实现单一窗口检索机制，即跨库检索打下良好的基础。
建设电子文件中心服务大众
依托电子政务网实现电子文件及数字化档案资源在网上的发布和传送。
在电子文件中心，各单位可以及时将可公开的非涉密性文件向社会各界公布，可以有效地发挥文件信息的现行效用，促进信息资源的共享。
建立负责协调沟通的部门：
由于实现跨库检索机制一般采用分散式系统构架，机构各自负责建设和维护数据库，因此需要建立负责协调沟通的部门，
掌握信息资源的各政府部门也须有相应的CIO来全面负责本部门信息资源的建设，包括信息资源的开发、数字化的建设是否符合规范和标准，已建数据库的更新和维护等等。
请不吝指导！
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【注释】
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作者联系方法：中国科学院信息中心《电子政务》编辑部
13311160005 davidshang@163.com
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