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政府信息公开研究
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 论司法信息公开的规范化
            谢军 点击量:3430
中国社会科学院法学所
【摘要】
本文分析了审判机关司法信息公开的现状,在此基础上提出审判机关司法信息公开规范化的思路:在内容方面概括司法信息公开的基本范围;在程序上以充分实现司法信息公开的效益为目标,探讨司法信息公开的关键环节。
【关键字】
司法;信息公开
    

    规范化司法信息是指司法机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。从广义上理解,司法信息公开的内容应当包括审判机关和检察机关的信息公开。本文从狭义的角度,以审判机关的司法信息公开为重点,探讨司法信息公开的规范化问题。司法信息的公开是实现司法公正的重要保障。随着司法改革的稳步推进,司法信息公开逐渐成为深化司法改革的热点,成为各级司法机关深化司法改革的重要方面。然而,司法信息公开的系统化、规范化尚未形成,其范围、程序等经常成为有争议的话题。

    一、司法信息公开现状

    “没有公开则无所谓正义。冶(伯尔曼)司法信息公开是实现司法公正的重要保障。司法信息公开是我国司法工作一向坚持的原则。1954年《中华人民共和国宪法》明确规定了公开审判的原则,”人民法院审理案件,除法律规定的特别情况外,一律公开进行。冶1956年5月8日,全国人大常委会通过了《关于不公开进行审理的案件的决定》指出:“人民法院审理有关国家机密的案件、有关当事人隐私的案件和未满18周岁少年人犯罪的案件,可以不公开进行。冶该决定规定了司法信息公开的例外,也一定程度上明确了司法信息公开的边界。进入改革开放的新时期,随着司法改革的稳步推进,司法信息公开逐渐成为深化司法改革的热点,成为各级司法机关探索司法改革有效途径的重要方面。司法信息公开工作在各级司法机关稳步推进。

    1999年至今,最高人民法院三次发布人民法院改革纲要,每次都对司法信息公开提出要求,从”全面落实公开审判制度冶,到“为社会全面了解法院的职能、活动提供各种渠道,提高人民法院审判工作、执行工作和其他工作的透明度冶,再到2009年”人民法院第三个五年改革纲要冶提出的“继续推进审判和执行公开制度改革,增强裁判文书的说理性,提高司法的透明度,大力推动司法民主化进程冶,内涵越来越深入,措施越来越具体。2007年6月4日,最高人民法院公布并正式实施了《关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》。在最高法院的推动下,各级法院都在司法信息公开方面做出了积极努力,并有各具特色的措施创新:2009年6月16日,陕西法院网网络直播勉县法院庭审及宣判实况,嘉宾在线回答网民提问,不需要任何审批手续,民众足不出户就能了解庭审的全过程淤。成都法院推行以互联网为主要载体面向社会全面公开审判信息的”开放式6+1冶审判公开模式,立案排期信息、庭审现场、裁判文书、主要证据、执行信息、鉴定拍卖等6类信息面向社会公众全面公开于;上海法院系统编制《审判质量效率评估数据》,以细化的指标体现审判工作的质量,用看得见的数据来衡量司法公正盂。司法信息公开让民众接近司法、知悉司法,不断增强司法的透明度。最高人民法院院长王胜俊向全国人大2009年度例会报告工作时指出,过去一年,中国各级法院更加注重完善司法信息公开制度,保障当事人的知情权、参与权和监督权。

    2009年12月23日,最高人民法院公布了《关于司法公开的六项规定》,该规定总结之前司法信息公开工作的经验,从立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开、文书公开和审务公开六个方面进行了全面、具体的规定,把司法信息公开工作推向了一个新的高度。在立案环节,要求公开立案的条件、流程、文书样式、费用标准、当事人权利义务以及是否受理的结果等。在庭审环节,要求通过发放旁听证或者通过庭审视频、直播录播等方式使公众和媒体了解庭审实况。建立健全有序开放、有效管理的旁听和报道庭审的规则,消除公众和媒体知情监督的障碍。在执行环节,除国家秘密、商业秘密、个人隐私等法律禁止公开的信息外,要求公开执行的依据、标准、规范、程序以及执行全过程,要建立完善的执行信息查询系统,为当事人查询执行案件信息提供方便。该规定还对听证、法律文书、审务等细节问题的信息公开作出了具体要求。

    经过各级司法机关的努力,司法信息公开的范围越来越广泛,透明度越来越高。2011年底公布的《人民法院司法公开工作综述》称:“(司法信息公开工作)公开内容日渐丰富,公开方式不断创新,取得了明显成效。冶但是透明司法、阳光司法的目标远未实现,司法信息公开依然是一项长期、艰巨的任务。存在的主要问题有:各级各地的司法机关在信息公开过程中,缺乏统一的安排,措施有创新,但并未成为普遍遵循的规则;信息缺乏格式化标准,不利于查询和流通;公开的范围不统一,有的公开全部案件的信息,有的只公开民事案件;对于个案,有的公开完整的诉讼过程,有的只公开最终的法律文件;信息公开工作的标准不明确,对于信息未予公开的司法机关,无法评价,责任追究更无从谈起。

    二、司法信息公开制度的基本内容探讨

    《关于司法公开的六项规定》是司法信息公开制度的一个显著推进,但在制度的完整性上还存在提升空间。制度缺位的问题依然是导致目前问题的主要原因,又是一个可以通过集中探讨能够在短期内形成突破的问题。要突破司法信息公开所面临的困境,建立完善的司法信息公开制度是当务之急。正如最高人民法院院长王胜俊所言,要”加快全国法院案件信息查询与监督系统的建设,建立更加合理、及时、透明、有效、科学的司法公开制度和社会评价制度。

    一个完整的司法信息公开制度,其基本框架应当包括基本原则、信息公开的主体、信息公开的基本内容、信息公开的保障等。

    (一) 司法信息公开的基本原则

    司法信息公开有助于实现对司法权力的监督,抑制司法活动中的腐败;有利于民众加深对司法活动的了解和认同,实现司法与公众的良性互动;有助于降低司法裁判面临的压力,支持法官坚持司法公正,从而树立司法权威。因此,司法信息公开已经成为各方共识。“以公开为原则,以不公开为例外冶应当成为司法信息公开的基本原则。”以不公开为例外冶意味着必须对不公开的范围进行严格限制。首先,不公开应当有充分的依据,必须有法律明确规定为基础。目前法定的不公开事项主要有涉及国家安全、商业秘密、个人隐私、未成年人保护等。其次,必须通过司法解释、判例等方式,对保密事项的认定作出清晰的界定。其三,必须对信息的不公开在操作环节上作出明确规定,如不公开的申请主体、决定主体、对不公开进行质疑的方式、不公开案件的可公开内容、不公开信息的解密条件等,从而保证司法信息不公开的规范操作。

    个案公开中当事人的选择权应当得到尊重。司法信息公开的目的是为了实现司法公正,是社会公共利益的需要。但个案的信息公开会对当事人造成一定的影响,会涉及到特定当事人的切身利益。公共利益的实现应当建立在充分保护个体利益的基础上。特别是在不直接影响公共利益的民事案件中,应当贯彻意思自治的原则,一方或双方当事人有正当理由,明确提出不予上网公布裁判文书的申请,人民法院可以根据实际情况做出判断,原则上不应当上网公布。

    (二) 司法信息公开的主体

    司法信息公开的主体无疑是司法机关。现实中经常发生地方党委和地方政府与司法机关共同进行司法信息公开的现象,这虽然体现了地方国家机关对司法信息公开的重视,但不利于民众正确理解不同国家机关之间的关系。司法机关是独立行使审判权力的国家机关,司法信息公开应当由司法__机关独立完成。需要明确的是信息公开在各级司法机关之间的权限分配和具体的工作机构的设置。权限分配问题可以参考诉讼法关于案件受理管辖的有关规定,由审理具体案件的法院分层次履行相关信息公开的职责。信息的管理对于司法活动的顺利开展、有效监督具有基础性意义,有必要在各级法院设立专门的机构专门负责信息的发布,以保证信息公开的有效落实。在信息公开不能有效落实的情况,也便于进行相关责任的追究。

    (三) 司法信息公开的内容

    司法信息公开的内容主要涉及法院机构的组成和司法活动过程的公开。关于法院机构的组成,其职责、权限、经费的来源与使用、人员基本情况等都是应当公开的内容。法官任职资格应当予以公开,其月收入及个人财产状况等个人信息是否需要公开还需要论证。目前,这方面的内容尚未完全公开,多数法院工作网站对法官的介绍仅限于职务、姓名、照片等表面性信息,是否符合任职资格等关键信息不能查询。

    在司法过程的公开方面,一方面要公布明确的进行有关司法活动的程序,指导当事人有效参与;另一方面,要全面公开具体案件的过程信息,方便当事人了解案件的进展情况,也便于外部监督。在立案环节,要公布人民法院受理案件的范围、立案标准、程序和需要提供的文书和有关证据材料,不予立案的事实和依据,诉讼费交纳标准及减、缓、免的条件和程序,当事人的权利和义务,诉讼、执行风险告知,案件适用程序和审限告知,各类案件的审理流程、执行流程等。在审判环节,应当告知诉讼活动参与人的权利、义务,实行开庭公告制度,依法公开审理等。在执行环节,应公开执行款物的收取、兑付和涉案财物的保管、评估、拍卖、变卖程序,执行期限、执行措施、执行中止、终结的条件,执行异议的提出及处理,执行恢复的条件,执行申请人的权利义务等。

    个案的信息公开应当特别强调法官推理过程的公开。法官的推理过程是司法裁判的核心过程,是关系到司法公正是否能够实现的关键环节。因此法官裁判意见的形成过程也应当通过适当的形式予以公开。判决应当论证法条与案件事实之间的关联性,用推理过程让当事人和公众理解其中的道理,从而提高判决的可接受性。当前,我国法院的判决存在简单化倾向,仅仅简单罗列事实与所适用的法条,缺乏对法条中所蕴含的精神和法理的阐释,也缺乏事实、法条与判决结果之间的充分论证,结论缺乏说服力。当事人和民众对法官的推理逻辑无从了解,不能对其思维、判断过程进行评价,也就无法产生认同。更有许多疑难案件并非由法官或合议庭审理,而是由审判委员会集体形成对案件的处理意见,而其工作程序都不对外公开。民众只能看到司法裁判的结果,而这一结果的产生过程无从知晓。这些都严重影响了法院判决的公信力。在很多国家,法官对于案件的意见,都予以公开。这些意见的公开让更多关心案件裁判结果的人了解裁判的详尽理由,体会到判决适用法律的正当性和严肃性,也促使法官深入研究法律和分析案件,使自己的推理具有更加严密的逻辑性。法官的推理过程不仅应当在审判之后公开以体现其公正性,在审判过程也可以与当事人进行交流,“最终的判决结果作出之前,将法官在评议过程中所形成的初步意见包括对事实认定的看法和法律适用的看法即经过合议庭初步会议所形成之初步心证的内容,先向当事人双方予以适当公开,……在听取当事人双方意见的基础上再对案件进行最终的评议,则可以修正其以前所形成的心证。

    (四)司法信息公开的程序与方式

    司法信息的公开应当按照规范的程序进行,该程序的完整内容应当包括信息公开的主体、时限、媒介、方式、公民申请信息公开的方式及司法机关答复该申请的方式等。

    鉴于司法信息公开涉及的层次多、范围广,信息的标准化、格式化至关重要。随着司法信息公开工作的推进,势必会有海量信息不断地向社会公开。信息的标准化、格式化程度决定了信息利用的效率。没有经过整理的、不能实现动态管理的信息,其利用效率必然大打折扣。如何充分实现信息公开的效益,是一个必须事先规划的问题。从总体上做到格式兼容、便于整理和查询是司法信息公开应当实现的目标。

    为了便于查询,每个案件首先需要一个能够与其他案件区别的、唯一的代码。案件在审理过程都有一个卷号,卷号的制定规则可以在编码过程中参考,但是难以体现案件的类型和涉及的法律问题,不利于索引、查询。在美国,每个案件的信息主要__包括案件引证和法官的意见书两大部分。案件引证主要包括案件的名称、案件所在的判例汇编、判决法院的名称以及判决日期等;法官的判决意见书是案件的核心部分,包括执笔法官、以往判决历史、案件事实、推理过程、判决、不同意见等几个部分。舆美国与中国有不同的法律传统,司法信息查询的目的、侧重点也会不同,但是其司法信息处理的作法可以为我国司法信息公开提供有益的参考。

    为了提高审判工作的质量和效率,信息化办公已经成为各级法院努力实现的目标。社会的进步和科技的发展为司法信息公开提供了更为广阔的平台、更为丰富的手段。作为国家最高审判机关,最高人民法院应当对司法信息公开进行统一部署。例如,结合案件审理的基本环节,设计司法信息数据库的标准,作为全国法院信息公开的模板。

    (五)司法信息公开的监督与保障

    《关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》与《政府公开条例》同样于2007年公布,但是目前司法的透明程度与行政机关相比显然存在差距。究其原因,责任条款的缺失是一个关键。在《政府公开条例》中明确规定了信息公开中违法行为的法律后果:由监察机关、上一级行政机关责令改正;情节严重的,对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。但是《关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》只对司法信息公开的原则、主要内容、落实措施等作了原则性、指导性规定,对于不落实司法信息公开的现象未规定任何责任和法律后果。其结果是各级法院根据自身情况自行决定信息公开事项,程度不一。一个完整的法律规定,不仅需要规定适用的条件,而且要规定与条件相适应的法律后果。司法信息公开需要有完整的规则进行规范,相应的法律后果应当明确,并且要明确评价和责任追究的机制、主体等。

    三、余论

    司法信息的有效公开除了司法机关本身予以重视、采取有效措施予以落实外,还有赖于整体法治水平的提高。国家的保密制度与司法信息公开直接相关。经过修订的保守国家秘密法对保密事项的范围、信息保密与解密的程序等作出更加科学的界定,这将对司法信息公开的合理操作具有重要的推动作用。司法信息公开势必涉及个人信息,个人信息的保护与司法信息公开是一对矛盾,二者之间需要一个清晰的界线,国家对个人信息保护的制度完善将有助于科学地协调这一矛盾。司法信息公开还会触及其他国家机关等主体的利益,这就需要司法机关具有足够的独立性以对抗来自外部的干扰。而如何增强司法机关的独立性正是目前司法体制改革的关键问题。随着司法改革的深入、司法独立性的逐步增强,司法信息的公开将获得更加有利的法治环境。

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