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政府信息公开研究
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 我国司法信息公开制度的重构、检讨与展望
            刘爱良 点击量:4151
张家界市中级人民法院
【摘要】
司法信息公开是言论自由与新闻自由所衍生的知情权的嬗变,而知情权的充分行使,又将表达权、参与权、监督权置于其延展线上。尽管司法信息公开已经被国际社会所认可,但在我国却与司法公开之间存在误读与曲解。以各国司法信息公开经验为视角,司法行政信息公开、司法程序信息公开、法官信息公开是司法信息公开制度架构中的“三驾马车”。而“三驾马车”并驾齐驱才是制度的应然选择。但是,当前我国司法信息公开制度的运行仍然困难重重,尽力而为,量力而行地完善我国司法信息公开制度是我国司法权力运行的必然进程。
【关键字】
司法信息公开;知情权;重构;检讨;展望
    

    一、理论演进: 司法信息公开制度是知情权保障的逻辑嬗变

    信息公开是现代民主和人权的核心领域。“司法是公共事件,法庭内的一切活动都属于公共财产,没有信息公开与公众参与,言论自由与新闻自由的许多合理因素都将剔除。”由此可知,司法信息公开是言论自由与新闻自由所衍生的知情权的嬗变,而知情权的充分行使,又将表达权、参与权、监督权置于其延展线上。尽管司法信息公开已经被国际社会所认可,但在我国,司法信息公开制度却很少被法学界与司法实务界提及,而更多的注意力被集中于司法公开( 透明) ,这其中存在诸多误读与曲解,其中关键是司法公开与司法信息公开两个法学概念的关系未能厘清。

    首先,司法信息公开是司法公开的合理进阶。司法公开是现代法治社会普遍遵循的一项重要司法原则。司法信息公开制度则是调整司法信息公开的法律规范体系。法律原则具有普适性,其效力一般落实于法律规则。作为法律规则的集成,司法信息公开制度是司法公开原则的必然递进,将司法公开原则等同于司法信息公开是对法学原理的非常规跳跃。

    其次,司法信息公开是知情权保障的必然对接。知情权的本质就在于公众能够自由的寻求、接受与传递信息。这已经为《世界人权宣言》第19条、《公民权利与政治权利公约》第19条所明确。因此,从权利保障来看,司法信息公开是对知情权保障的必然对接。而司法公开则具有更为宽泛的蕴意,既包括对司法系统内公开,也包括对社会公众公开,既强调法院系统的司法质量与效率,又注重公众知情权的保障。所以,司法信息公开是司法公开所蕴含的一个组成部分,将两者等同是对司法公开内容的不合理限缩。

    最后,美国、欧盟、英国、日本、瑞典、南非、以色列及拉丁美洲各国的司法实践都是以知情权的宪法权利( 或者言论自由与新闻自由) 为基础,通过信息自由法,而建立相应的司法信息公开制度,并以此作为实现司法公开( 透明) 的主要制度保障。国内的政务公开同样遵循这一经验,2007年国务院颁布《政府信息公开条例》,以保障公众知情权,并以此作为政务公开的实施路径。因此,将司法公开与司法信息公开等同违背国际国内的立法与司法实践趋势。

    综上,考察最高人民法院印发的《关于司法公开的六项规定》的内容,我们不难发现从规定的目的“保障人民群众对人民法院工作的知情权、参与权、表达权和监督权”,以及对当事人及社会公众的立案、庭审、执行、听证、裁判文书、审务的公开内容,都与司法信息公开完全匹配。而此处冠以“司法公开”显然是对司法公开的误读与曲解。而这种误读与曲解同样体现在学界的研究中,并与司法实践交叉影响。因此,确立司法信息公开制度才是保障公众知情权,实现信息全面公开原则,改变误读与曲解的唯一路径。

    二、理论重构: 司法信息公开的“三驾马车”

    在没有以知情权保障作为权利基础下的司法公开范围是相当狭窄的,考虑的仅仅是司法程序过程中的信息公开,而不考虑法院作为国家政府机关的行政管理信息,即司法行政信息公开,作为国家公职人员的法官信息同样属于公众知情权的范畴,而最高人民法院印发的《关于司法公开的六项规定》的内容显然没有考虑到后两项内容。因此,在以知情权保障为权源,以世界各国立法经验为视角的司法信息公开制度下,重构司法信息开的范围与内容是其核心要义。

    ( 一) 司法行政信息公开

    行政信息公开的可行性与必要性,已为世界范围内信息公开的立法趋势所证明。在过去的二十年里,世界上有66个国家通过了信息公开立法。国务院也于2007年1月通过了《政府信息公开条例》,该条例已在2008年5月1日生效。尽管该条例仅适用行政机关,但是作为同处于公共财政收支下的国家司法机关,其收支、人事任免、组织结构、政府采购等行政信息理应纳入公众知情权的范畴。并且,虑及司法程序信息的复杂性与专业性,各国信息公开法一般排除司法程序信息的适用,而将司法机关的行政性质信息纳入信息公开范畴。如《爱尔兰信息公开法》第46条规定: “信息公开法排除法院适用,但是法院办公室及法院的管理适用本法的公开要求。”《澳大利亚信息公开法》第一节(a) 款规定,司法机关,应当向公众公开公共机构和部门运作的信息,包括机构运作的规则及实践。司法行政信息一般应当包括如下信息: (1) 组织的基本信息。如结构、功能、内部程序等。(2) 人事信息。包括人员名录、职务、职责。(3) 政府采购信息。包括采购公告、供应商选择、优惠信息等均应在司法机关网站或者专门政府采购机构网站上进行公开。(4) 预算收支信息。如收入,费用、国债情况等财务信息、审计信息。(5) 司法统计信息。(6) 司法机关法令或者普遍适用的决议。包括法律解释、程序规则、内部规章、工作报告等。(7) 法院新闻。如高层官员的活动情况。(8) 方案和项目。(9) 公众互动。公众互动包括接受公众投诉与建议,回答公众质疑。但是若司法行政信息影响国家安全、公共秩序、公共健康、第三方隐私权和荣誉权则可拒绝公开。拒绝公开应符合法定、持续性、比例原则,即拒绝公开的信息必须是法律明确的例外; 拒绝公开信息将会避免对例外事项所规定的权利或者利益造成持续的伤害; 拒绝公开所保护利益要明显大于因拒绝而造成的利益侵害。同时,一旦例外原因不复存在,则应当公开信息,或者通过设置保密最长期限,一旦超过该期限则无条件公开。

    ( 二) 司法程序信息公开

    司法程序信息指司法程序中法院收集和制作的一切信息。对于司法程序的公开,黑格尔给予了充分的法哲学诠释: “首先,法官的目的是法,作为一种普遍性,它就应当让普遍的人闻悉其事; 其次,通__过审判公开,公民能信服法院的判决确实表达了法。”同时,《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》、我国《宪法》以及三大诉讼法都无一例外的要求“审判公开”。从全面保障知情权的角度理解司法程序公开至少包含三个层面的内容。1. 司法文件公开。没有司法文件的公开,庭审公开很可能成为一种仪式性程序设置,而不具有实质上的权利保障含义。具体而言,司法文件公开应当遵循: (1)明确获取司法文件,如起诉状、案件摘要、诉讼请求、证据; (2) 推定案卷中所有文件公开,但是允许特定情况下的例外; (3) 司法文件的公开应不限于庭审结束之后,庭审前也可以获取。(4) 主动公开所有法院的所有决定和意见; (5) 所有官方文件登记造册,并鼓励建立电子数据库予以公开。(6) 同等处理刑事与民事案件的文件,尽管在刑事案件中可能存在某些隐私的例外; (7) 要求任命专门负责人员受理公众获取电子渠道无法获取的信息请求,并向请求者提供信息。2. 司法裁决公开。“判决书之公开,实比庭审公开更为重要。盖与农村社会不同,于现代人口众多之工商社会,一方面民众之无闲旁听审判,另一方面法庭亦无法容纳众多民众之旁听故民众欲了解审判是否公平、公正,则以事后阅读、检讨判决书为最确实且方便之方法。”因此,所有的司法裁决都必须向公众公开,公众既可以通过互联网获取电子形式,也可以通过法院获取纸质版本。法院应当对案件进行索引和交叉引用,以便检索。同时,法院应当提供所有的裁决,包括低级别的法院与专门法院。在大多数国家裁决是较其他司法文件最容易获取的文件。在土耳其与英国,裁决都通过电子方式和纸质方式予以公开。3. 庭审公开。除涉及国家安全以及隐私权的案件外,庭审一律向公众公开。这是司法正义的关键,也是司法信息公开的关键环节。4. 隐私与安全信息的例外。知情权不是无限的,而是有边界的。因此,当司法信息公开与隐私权、名誉权、新闻自由等利益产生冲突时,必须在公众的知情权与上述权益进行利益衡量与选择。(必须提及的是此处对公众知情权的限制不包括当事人及其律师,他们获取信息的权利是没有限制的。) 新西兰在R v. Mahanga 一案中要求法官根据自由裁量对公开与隐私权、名誉权的冲突进行评估,以确定审判偏见、公开范围以及其他保护方法的可行性等因素对隐私权、名誉权等权利的影响程度。但是,单纯的法官自由裁量显然不足保证权利的平等保护,因此,由立法明确相关公开的限制以作为自由裁量的原则和前提是相当必要的。目前的例外主要包括隐私权、名誉权例外,生命、健康权例外,商业秘密、知识产权例外,国家安全例外,刑事侦查文件例外,法庭评议笔录例外等。

    ( 三) 法官信息公开

    司法独立给司法带来正义与效率的同时,也可能带来贪腐。上至最高法院的副院长,下至基层法院普通法官。一个个法官落马的案例使我们警醒: 天使与魔鬼之间,唯有阳光才能驱散阴霾。因此,法官信息公开是司法信息公开的重要方面,也是公众知情权的必然延伸。当然法官信息公开也可能对于法官隐私和安全造成侵害,美国、德国、土耳其、秘鲁都有法官因信息公开而被当事人挟私报复造成伤亡的案例。基于利益考量,法官信息公开应当包括如下三个方面的内容: 1. 法官招录、遴选、任命信息。2. 法官的个人信息。如法官的姓名、简历、职务、职责等应当通过互联网予以公开。但是,为保护法官的个人隐私,法官的工资、资产档案即使放置于公共档案馆保存,也不得公开。哥伦比亚还要求法官的心理测试结果、医疗记录等信息保密。越来越多的国家要求法官公开资产状况作为预防司法腐败,增强司法公信的手段。但是,这种公开极易造成对法官个人隐私的侵犯。

    目前,关于法官资产信息公开的进路主要有两种模式: 一是严格限制获取目的。在此种模式下,每个法官都必须提交资产申报声明和经济活动声明。但是关于资产申报声明的获取与使用必须用以公共服务的目的。除了这一限制外,在没有理由的情形下不应当被认定为是公共的。二是分类获取模式。司法人员资产信息公开声明分为两个单独的声明,一个是向公众公开的,另一个是保密的。向公众公开的资产声明的获取须填写司法行政机关的书面表格,包括姓名、获取信息的动机和用途。公众若将该信息用于非法的、商业的用途或者将信息透露给媒体的,将面临法律制裁。对公众保密的财产声明包括司法人员的银行账户信息、工资外收入的纳税记录以及资产的具体位置等信息。获取该信息必须经过司法决定的允许。3. 法官纪律处分信息。法官的纪律处分的听证程序应当向公众开放,同时纪律处分的相关调查和指控的文件也可以为公众获取。只是关于纪律处分的讨论一般不予公开。

    三、制度检讨: 我国司法信息公开制度的缺陷

    我国宪法明确了审判公开的原则,三大诉讼法对此进一步细化,明确了公开的例外情况。最高人民法院一直致力于司法信息公开制度的研究与探索, 1999年至今,尤其是2007年以来,先后发布了《关于严格执行公开审判制度的若干规定》、《关于人民法院执行公开的若干规定》、《关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》、《关于进一步加强民意沟通工作的意见》、《关于司法公开的六项规定》和《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》等指导性文件,对执行公开审判制度、法院执行公开、审判公开、民意沟通、司法公开以及接受舆论监督做出指导与规范,以推动司法信息公开的规范化、制度化。尽管最高法院在以“四年五个文件”的速度强力推动司法信息公开,但是仍然存在诸多不足。

    ( 一) 司法行政信息、法官信息的公开缺位

    尽管历经“公开审理”、“审判公开”、“司法公开”的概念转变,公开范围也日趋扩大,但始终未进阶到“司法信息公开”,而由此所致的是“司法行政信息公开”、“法官信息公开”仍然未能被“司法公开”所涵盖。

    ( 二) 旁听证的不能“承受之重”

    司法程序的重要环节就是庭审公开,其法律依据上至宪法、诉讼法,下至司法指导文件都做了明确细致的要求。但是,当发生重点、热点案件之时,“旁听证发完了”就成为拒绝公众旁听、媒体采访的一项“合法”理由。如在“文强案”、“上海社保案”、“李庄案”等案件中,媒体常有“一票难求”之感。事实上,在公众关注度较高的案件中,旁听席的多数席位都被政法干警、政府公务员“占领”,“旁听证发完了”更多的是拒绝公众旁听和媒体采访的“欲迎还拒”的借口,如若不然,为什么在“旁听证发完了”而又有技术条件的情况下,又往往不通过庭审视频、直播录播的方式满足公众与媒体的旁听需求? 最终网络公众接受的绝大多数是媒体的庭审信息,而法院自身却丧失了话语权。

    ( 三) 司法文件与卷宗公开“曲高和寡”

    最高院专门开通“全国法院被执行人执行信息查询系统”,公开执行案件中被执行人的姓名、身份证或者机构代码、执行状态等信息。济南市市中区人民法院不仅允许公众查询执行信息,而且还开通供当事人通过密码获取的民事、商事、行政、执行卷宗信息,走在全国司法文件公开前列。但是,我们也应该看到,全国绝大多数法院的司法文件与案卷公开不仅没有实现网络公开,即使公众申请也很难获取。司法文件的公开仅限于执行程序,而不包括立案、庭审、听证等阶段。司法案卷的公开仅限于当事人及其委托代理人,而非社会公众。就知情权保障而言,这些都是不必要的限制。

    ( 四) 裁判文书公开“参差不齐”

    最高院在推进司法裁判文书的公开用词较为谨慎,裁判文书只是“可以”在互联网上公开发布,而背后的潜台词显然是“可以”不发布。而如此“阿喀琉斯之踵”也为规避司法裁判文书公开大开方便之门。同时,由于缺乏较为统一的标准,目前各省、市、区法院的裁判文书在公开的裁判文书数量上存在差别,有的法院公开所有裁判文书,有的法院公开典型案件裁判文书,有的法院甚至不予公开裁判文书; 在类型上,有的法院公开全部类型的案件,而有的法院则不予公开刑事案件的裁判文书。另外,在裁判文书涉密信息的判断和处理方面也仍然是“各自为政”。

    四、制度展望: 我国司法信息公开制度的完善

    社会呼唤正义,群众对司法公正期待越来越强烈。从佘祥林案、邱兴华案、许霆案、邓玉娇案、药家鑫案、文强案、李庄案等一系列案件中,我们可以看出民意与媒体正在逐步参与并影响着司法,其话语权有时甚至成为撞击法院大门的重锤。“在这种情境下,一味地强调司法的”精英主义“,强调司法独立于民意,结果可能损害司法的合法性基础,它不过是正确道路上的错误意见。”因此,与其在公众质疑与猜测之后被动式的辟谣,不如在此之前主动的公开,这会带来的更多的司法正义与公信,即使结果最终令公众失望,如辛普森案一样,这种公开也能带来更多的理解和包容。因为,一个社会的法律的全部的合法性最终必须而且只能基于这个社会的认可,而不是任何外国的做法或抽象的原则。当前在我国,完善司法信息公开制度的规范路径首先要实现知情权入宪。缺乏知情权基础,进而导致权利制约权力的保障机制,造成我国司法信息公开制度立法与实践自发性与随意性的根本原因。因此,知情权入宪就成为完善我国司法信息公开制度的当务之急。在确定知情权基础之上,根据世界各国的司法信息公开立法经验,就应当颁布适用全国的信息公开法,明确信息公开的主体、对象、范围、形式、程序,尤其是要确立司法信息公开请求权的制度化保障机制,如司法机关违背主动公开义务,公众可以申诉要求行政处分或者纪律处罚,而更加重要的是一旦拒绝应当享有诉权。结合我国实际, 2007年国务院通过的《政府信息公开条例》是制定全国的信息公开法的非常好的立法基础,目前我国出台的司法信息公开司法指导文件及司法实践,也可以对其中的司法信息公开提供借鉴。

    信息公开法的目的是建立司法信息公开的制度框架。但是,信息公开法并非能全部适用于所有的司法信息,许多国家仅适用于司法行政信息,即使适用,规定也相对抽象,尚待司法机关的进一步细化。因此,最高法院颁布一个集综合性、统一性、明确性于一体的司法信息公开综合规定就显得尤为必要。

    综合性是指司法行政信息,司法程序信息、法官信息公开都应当涵盖进去,而不能不同的司法信息适用的不同的法律; 统一性是指不同类型的案件,不同层级、不同地区的法院在信息公开的制度构架方面应当具有相对一致性。当然,这种一致性并非强调绝对的一致,在制度框架一致的基础上允许不同层级之间、不同地域之间存在合理差异。明确性是指制度构架的各个方面应该确定较为具体的操作标准,不能让自由裁量权压缩公众知情权。具体而言: (1) 明确司法行政信息公开。司法行政信息公开可以按照最高法院网站目前的体例,先行在高级人民法院、中级人民法院以及有条件的基层法院统一网站建设标准,公开组织结构信息、法院新闻、政府采购、统计信息、司法解释、文件报告、公众互动等信息,再结合实践经验适时公开预算收支、审计信息等。(2) 推进法官信息公开。各级法院应在网站上公开法官的姓名、职位、职责,法官的遴选、任命等信息,探索公开法官的处分信息,适时公开法官的财产信息。(3) 刚性执行庭审公开。在公众关注度高的案件,至少提前三天在公告栏和网站上发布开庭通知,应该优先受害人、媒体与公众的旁听要求,在无法满足全部需求的情况下,在高院、中级法院以及有条件的基层法院应实行庭审直播、录播,优先占据媒体与网络的信息高地。(4) 健全司法文件公开。司法文件公开应当进一步扩大范围,依法公开审理的案件的立法、庭审、执行、听证等全部司法文书以及卷宗正卷都可以为当事人与公众获取。司法文件公开应尽力实现数字化,没有条件的法院也应当允许获取纸质文件。(5) 完善裁判文书公开。裁判文书应当全部公开,最高人民法院应当建立类似于中国知识产权裁判文书的统一裁判文书数据库,中级以上人民法院分别建立数据库链接。没有条件实现裁判文书上网的基层人民法院应当允许公众获取纸质文本。(6) 明确司法信息公开例外。除国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息例外之外,还应当确立荣誉权、法官、诉讼参与人的生命、健康安全权、侦查信息、法院评议等例外。

        
        
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