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 全国人大常委会公开法律草案工作的回顾与思考
            艾志鸿 点击量:3826
全国人大常委会办公厅
    

    向社会公布法律草案公开征求意见,是全国人大常委会在立法工作中扩大公民有序参与、提高立法质量的重要方式之一。全国人民代表大会成立60年来,全国人大常委会向社会公布法律草案工作经历了从无到有、从初步探索到逐步规范的发展历程,为提高立法工作科学化、民主化水平,宣传普及法律发挥了重要作用,也得到了社会各界的广泛认可和高度评价。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出,要“完善人大工作机制,通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径”,本文拟对常委会公布法律草案工作的发展脉络进行梳理分析,为进一步改进和完善这一工作机制提供一些参考。

    一、法律草案公布工作溯源

    向社会公布法律草案征求意见,最早可以追溯到1954年制定宪法。当时全国人民代表大会还未成立,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权,由中央人民政府委员会行使制定并解释国家的法律、颁布法令、监督其执行等职权。在制定宪法过程中,宪法草案初稿曾下发到各大行政区、各省市的领导机关和各民主党派、各人民团体的地方组织讨论,共有8000多人、历时81天对宪法草案进行大讨论,提出了5900条修改意见。在此基础上,1954年6月14日,中央人民政府委员会举行第30次会议,通过了宪法草案和关于公布宪法草案的决议,要求全国地方各级人民政府立即在人民群众中普遍地组织对于宪法草案的讨论,向人民群众广泛地进行对于宪法草案内容的说明,发动人民群众积极提出自己对于宪法草案的修改意见。6月15日宪法草案公布,6月16日《人民日报》发表题为《在全国人民中广泛地展开讨论中华人民共和国宪法草案》的社论,在随后的两个多月时间里,全国共有1.5亿人参加讨论,提出许多意见。据9月11日《人民日报》报道,在全民讨论中共提出了118万条修改和补充的意见,已先后交宪法起草委员会。根据这些意见,宪法起草委员会对原草案再次进行了修改。1954年9月15日,一届全国人大一次会议通过了中华人民共和国宪法。

    1954年宪法草案向社会全文公布征求意见,是新中国立法史上的一大创举,开创了法律草案公布工作的先河。

    二、全国人大常委会法律草案公布工作启动

    1978年12月,党的十一届三中全会召开。按照全会公报“应当把立法工作摆到全国人大及其常委会的重要议程上来”的要求,全国人大及其常委会的立法工作进入了快速发展的新时期。根据五届全国人大三次会议作出的关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议,宪法修改委员会经过一年半的工作,拟定了宪法修改草案。1982年4月召开的五届全国人大常委会第23次会议通过了关于公布宪法修改草案的决议,决定公布宪法修改草案,交付全国各族人民讨论。4月28日,宪法修改草案全文发布,4月30日《人民日报》发表题为《全民动员讨论宪法草案》的社论,指出要动员全国各族人民开展宪法修改草案的讨论,这是对全体人民进行社会主义民主和法制教育的一次极好机会,也是人民行使管理国家事务权利的一种途径和方法。这次对宪法修改草案的讨论持续了四个多月,到8月31日结束。11月26日,时任宪法修改委员会副主任委员的彭真同志在五届人大五次会议上作关于宪法修改草案的报告时,指出:“这次全民讨论的规模之大,参加人数之多,影响之广,足以表明全国工人、农民、知识分子和其他各界人士管理国家事务的政治热情的高涨。……全民讨论中也提出了大量的各种类型的意见和建议。……许多重要的合理的意见都得到采纳。”

    这次公布宪法修改草案,是全国人大常委会成立以来第一次向社会公布法律草案征求意见,具有里程碑意义。从公布程序来看,基本上是参照1954年宪法草案公布的做法,采取全国人大常委会接受宪法修改委员会提出公布草案的建议、在常委会会议通过相关决议后正式公布的方式,再由人民日报发表社论进行宣传、动员和推动。

    三、常委会法律草案公布工作在探索中前进并在立法法中得到确认

    六届到八届全国人大期间,全国人大常委会公布法律草案工作开始起步和探索,公布的法律草案的范围由宪法扩展到一些重要法律,但公布的草案数量比较少。从1983年到1997年,常委会共公布了全民所有制工业企业法草案、行政诉讼法草案、香港特别行政区基本法草案、澳门特别行政区基本法草案和集会游行示威法草案等5部法律草案,前4部法律草案都是经常委会会议审议后,作出决议,将草案公开登报在全国范围内征求意见,再经常委会会议进一步审议,提请全国人民代表大会会议审议表决通过。而集会游行示威法草案的公布与以往相比有明显的变化,草案的公布采取的是由委员长会议建议、而不是由常委会会议作出决议的形式,草案最终是由常委会会议审议通过的、而不是由代表大会会议审议通过的。从此以后,法律草案公布的启动,均改为委员长会议建议或决定。

    九届全国人大期间,法律草案公布工作取得显著进展,并进入依法发展的时期。1998年,全国人大常委会工作要点提出:“重要的法律草案可以在报刊公布,广泛征求意见。”一年内,常委会先后将土地管理法修订草案、村民委员会组织法修订草案和合同法草案向社会公布征求意见,人民群众反响强烈。2000年3月15日,九届全国人大三次会议通过了立法法,该法第三十五条规定,“列入常务委员会会议议程的重要的法律案,经委员长会议决定,可以将法律草案公布,征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构。”从此,全国人大常委会法律草案公布工作有了法律依据。立法法出台后,常委会向社会公布征求意见的第一部法律草案是婚姻法修正案草案。九届全国人大常委会第19次会议对婚姻法修正案草案进行再次审议后,全国人大常委会办公厅于2001年1月11日发出关于公布婚姻法修正案草案征求意见的通知,将修正案草案二次审议稿在报纸上全文公布,广泛征求全国人民的意见。这次征求意见活动,是继宪法草案公开征求意见后,全国广大人民群众最为关注的一次,在一个多月时间内共收到群众来信来电3829件,对原婚姻法的绝大多数条款都提出了意见。2001年4月28日,九届全国人大常委会第21次会议审议通过了婚姻法修正案。常委会法制工作委员会负责人在答记者问时指出,人民群众关注的问题与立法机关关注的问题基本一致,因而,对广大人民群众提出的意见,全国人大常委会在修改婚姻法时采用率比较高。

    四、常委会法律草案公布工作逐步规范化、制度化和程序化

    从2003年3月至今,经过十多年的发展,全国人大常委会法律草案公布工作逐步成熟,公布草案数量大幅增长,公布程序日益规范,征求意见数量也屡创新高。

    从2003年3月到2008年3月,在十届全国人大任期内,常委会公布了物权法草案、劳动合同法草案、就业促进法草案、水污染防治法修订草案等重要法律草案,其中物权法草案和劳动合同法草案的公布比较有代表性。2005年2月由全国人大常委会办公厅主办的中国人大网正式开通,当年7月常委会就向社会公布物权法草案,这是常委会首次通过官方网站公布草案和征求意见。人民群众既可以将对物权法草案的意见书面寄送各地省级人大常委会或全国人大常委会法工委,也可以通过中国人大网站直接提出意见。而2006年常委会公布劳动合同法草案征求意见,有两大亮点:一是在公布方式上有改进。为便于广大人民群众广泛开展讨论、充分发表意见,常委会在全文公布劳动合同法草案的同时,还公布了草案的说明。二是收到意见数量创造历史纪录。这次征求意见共收到通过网络、报刊、信件提出意见近20万件,65%来自基层劳动者,创造了常委会公布法律草案工作正式启动以来的第一个新高。随后,常委会对劳动合同法草案作了大幅度的修改,吸纳了许多公众提出的意见和建议。

    从2008年3月到2013年3月,在十一届全国人大任期内,常委会法律草案公布机制得到健全,法律草案公布工作实现了常态化。2008年4月15日召开的十一届全国人大常委会第二次委员长会议决定,为进一步推进科学立法、民主立法,以后全国人大常委会审议的法律草案,一般都予以公开,向社会广泛征求意见。4月20日,全国人大常委会办公厅在全国主要新闻媒体和中国人大网向全社会公布了食品安全法草案。此后,全国人大常委会审议的法律草案原则上都在中国人大网上公布,重要法律草案还在全国主要新闻媒体上公布,使法律草案公布成为一种常态化的制度安排。五年中,常委会先后向社会公布48件法律草案,只有经常委会会议一审通过的法律草案和涉及军队建设需要保密的少数法律草案未向社会公布。在向社会公布的这些法律草案中,车船税法草案、个人所得税法修正案草案、劳动合同法修正案草案、预算法修正案草案等引起强烈的社会反响,收到意见最多的是劳动合同法修正案草案,意见数量高达55万多条,位列第二、第三的是预算法修正案草案和个人所得税法修正案草案,分别收到33万和23万多条意见,人民群众提出的立法建议在这些法律草案的进一步修改中得到充分体现。

    2013年3月十二届全国人大换届以来,常委会对公布法律草案工作作了进一步改进,采取的一个重要举措就是改变只向社会公布一次法律草案的做法,除公布法律草案初审稿征求意见外,还向社会公布法律草案的二审稿,再次征求民意。迄今为止,常委会已经通过中国人大网向社会公布了消费者权益保护法修正案、环境保护法修正案和资产评估法等3部法律草案的二审稿。以环境保护法修正案草案为例,草案初审稿向社会公布征求意见时收到11748条意见,二审稿公布后收到2434条网上意见和48封来信。从提出意见者的职业上看,对二审稿提出意见最多的是环保工作者,占总数的36%,其次是企业、行政机关和环保组织的工作人员。虽然草案二审稿收到意见的数量有一定程度的减少,但依然受到社会各界特别是专业人士的关注,提出的意见主要针对二审稿在初审稿基础上做的修改和新增加的内容,反映的情况和问题比较集中,效果很好。

    经过这些年的实践,全国人大常委会公布法律草案的工作程序已经基本定型。

    1.决定公布草案。拟公布的法律草案,经常委会会议审议后,由委员长会议决定向社会公布。

    2.限定公布时间。常委会办公厅发出公布法律草案征求意见的通知,公布草案全文征求意见的时间一般确定为1个月。

    3.确定公布方式。法律草案一般在中国人大网公布,关系改革发展稳定大局、关系人民群众切身利益、社会普遍关注的重要法律草案在全国主要新闻媒体和中国人大网同时公布,

    4.规定公布草案的文本。一部法律草案向社会公布两次审议稿,常委会会议初次审议后向社会公布草案初审稿,再次审议后公布草案二审稿。在公布法律草案全文的同时,也一并公布对法律草案的说明或者法律委员会的审议意见。

    5.公布提交意见方式。为方便公众提交意见,规定了两种提交方式:一是直接登陆中国人大网提出意见,二是将意见直接寄送全国人大常委会法工委。

    6.对意见进行分析梳理和反馈。每次公布草案征求意见结束后,常委会法工委相关业务室对公众提出的意见和建议进行整理和分析,在常委会会议继续审议该法律草案时以会议参阅资料形式印发。对重要法律草案的意见整理汇总情况及时向社会作出反馈。

    五、对进一步改进和完善常委会法律草案公布工作的几点思考

    要更好地发挥公布法律草案征求意见在扩大公民有序参与立法、提高立法质量、宣传普及法律方面的重要作用,全国人大常委会法律草案公布工作还有进一步改进和完善的空间。

    第一、多措并举加大公布法律草案的宣传力度。要高度重视地方立法中出现的“开门立法”遇冷、公布法律草案效果不尽理想的现象,未雨绸缪,加强公布法律草案各个环节的程序设计和宣传,扩大社会影响。法律草案正式公布前,除在中国人大网和主要新闻媒体发布消息外,也可考虑通过微信、微博等多种方式发布信息,通过电子邮箱等多种手段接收公众意见。草案公布后,要通过电视、广播、报刊杂志、网络等多种形式和渠道,向公众详细介绍和解读法律草案的制定背景、主要思路、需要解决的重点和难点问题等。

    第二、实现公布法律草案各个审次文本的常态化。继续坚持向社会公布法律草案初审稿、二审稿征求意见,根据草案审议工作的实际需要,逐步探索将草案三次审议稿甚至多次审次稿公布,以便于更广泛、更深入地征求意见,也可以供感兴趣的各界人士对法律草案审议的所有文本进行跟踪研究。除公布法律草案全文和说明外,其他适宜公开的立法背景资料也在中国人大网上公布。

    第三、结合公布法律草案进行网上问卷调查。借鉴地方人大公布法规草案同步公布网上调查问卷,以及全国人大常委会执法检查时开展网上问卷调查的做法,在公布法律草案征求意见时,可以尝试针对公众关注的民生热点、难点问题或者草案的重点条款,设计一些通俗易懂的选择题在中国人大网进行网上问卷调查。调查问卷也可在其他有影响的网站和报纸上同步刊出,以扩大公众参与的覆盖面。

    第四、逐步建立健全意见采纳情况反馈机制。目前,大多数法律草案公布后征求到的意见汇总情况未向社会公布,也没有对公众意见的采纳情况进行过反馈,在这方面需要加大工作力度。可在征求意见工作结束后及时在中国人大网公布征求意见的汇总和分析情况,对于最终在法律中被吸纳的重要意见,可在网络和新闻媒体上集中向公众进行反馈,必要时可通过电邮、信件等方式向提意见者单独作出反馈。还可邀请一些提出建设性意见的公众代表参加常委会工作机构组织的法律草案座谈会,或者旁听常委会审议法律草案的会议。

    第五、总结实践中的成熟做法及时完善法律规范。根据立法法颁布十几年来常委会法律草案公布工作的发展完善情况,对立法法的相关规定进行修正、细化和补充。有必要的话,也可专门制定常委会向社会公布法律草案征求意见办法。

        
        
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