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政府信息公开研究
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 地方法院静态信息与动态信息的公开
            李劭申 点击量:2550
重庆西南政法大学
    

    (一)司法静态信息的公开状况

    本文所称司法静态信息,专指一经公开,即无需经常性更新的一类司法信息。该类信息具有可替代性特点,并且一经替代,即失去使用价值。

    笔者根据最高法院出台的《关于司法改革的六项规定》和《司法公开示范法院标准》,将其中要求在互联网上公开的法院概况、部门审判职能、司法人员状况、案件受理范围、立案条件、立案流程、诉讼文书样本、诉讼费用标准、诉讼费用的缓、减、免交条件和程序、当事人权利和义务、案件流程、诉讼风险、执行案件立案标准、执行案件收费标准、执行程序、听证参加人的权利与义务等信息纳入司法静态信息范围。以上16项信息,除了具备稳定性和可替代性特点,还具有公开成本低的特点,因为其中前3项信息是介绍法院本身及其部门和人员的信息,后13项信息是司法规定,前者虽然由法院本身来制作,但是消耗的智力资源和资金资源很少,后者的主要内容并不需要本法院来制定,只需如实公开即可,即使是变换表述方式,消耗的资源更是少之又少。

    1.法院介绍性信息的公开状况

    图3.1.1显示,“法院概况”公开比例最高,达到82%,“司法人员简介”公开比例最低,仅为44%,公开比例呈递减趋势。“法院概况”和“业务部门职能”的公开比例均超过未公开比例和50%比例参考线,但是“司法人员简介”公开比例与未公开比例大致持平,都没有超过50%比例参考线。

    笔者进一步统计得知,34%的样本法院全部公开上述三项信息,33%的样本法院仅公开其中任意两项信息,18%的样本法院仅公开其中任意一项信息,15%的样本法院未公开该三项信息。

    这三项介绍性信息的制作和公开成本很低,甚至远低于法院图片新闻的制作和发布成本,并且仅需一般的工作技能即可完成,但是笔者发现,每个样本法院的网站都在大量发布和及时更新图片新闻,所以样本法院不公开或者选择性公开上述三项信息的原因,并非是司法资源缺乏和工作能力不足造成的,即客观条件并不构成不公开或选择性公开的原因。

    “司法人员简介”信息公开比例与未公开比例持平并且低于50%的现象值得我们关注。笔者经观察发现,虽然相比“法院概况”和“业务部门职能”,“司法人员简介”与司法人员个人的联系程度更为紧密,更能为当事人和社会公众寻找司法人员提供潜在线索,但是法院不公开或谨慎公开该信息的原因,并非出于保护司法人员个人安全或者预防司法腐败的考虑,更多的是因为地方法院对司法公开工作认识深度和重视程度低于司法改革要求。在45个未公开“司法人员简介”信息的法院中,有25个法院的网站设有类似“法官风采”等宣传先进典型法官的栏目,占比55.6%。这些栏目中经常会介绍法官个人的信息,包括姓名、照片、学历和职务等,甚至由于材料叙述的篇幅较大,反而会透露更多的个人信息。这些信息在内容上和“司法人员简介”并无区别,只不过在个案数量上存在差异而已。一方面,如果说法院出于对司法人员个人安全的保护或者预防司法腐败的考虑而不公开该项信息,那么就与法院实际做法是相矛盾的。另一方面,“法官风采”栏目不仅可以介绍司法人员信息,更重要的是具备宣传法官形象的功能。因此,同样是公开法官个人信息,法院在做宣传工作时并无太多顾虑,而单纯公开法官个人信息时,则显得保守和谨慎。进一步而言,法院对于网站的功能定位上,更倾向于将宣传功能放在首要位置,而把接受监督和提供服务功能放在次要位置,这种倾向不利于司法网络公开工作的具体落实。

    2.司法规定性信息的公开状况

    本文中的“司法规定性信息”包括案件受理范围、立案条件、立案流程、诉讼文书样本、诉讼费用标准、诉讼费用的缓、减、免交条件和程序、当事人权利和义务、案件流程、诉讼风险、执行案件立案标准、执行案件收费标准、执行程序、听证参加人的权利与义务等共计13项内容,具体统计结果见图3.1.2。

    根据图示,“立案条件”、“诉讼文书样式”、“诉讼费用标准”、“缓减免交诉讼费用条件和程序”、“诉讼风险”和“执行案件立案标准”等共计6项信息的公开比例超过未公开比例,其中“诉讼文书样式”、“缓减免交诉讼费用条件和程序”和“诉讼风险”公开比例超过了50%比例参考线;“案件受理范围”、“立案流程”、“当事人权利”、“当事人义务”、“案件流程”、“执行案件收费标准”和“听证参与人的权利与义务”等共计7项信息的未公开比例超过了公开比例,其中“案件受理范围”、“立案流程”、“案件流程”、“执行案件收费标准”和“听证参与人的权利与义务”等5项信息的未公开比例超过了50%比例参考线。

    除了“案件受理范围”外,其余司法规定信息基本不需要公开法院支出制作成本,即使部分法院将枯燥乏味的规定性信息转变为通俗易懂的信息,也是仅仅通过少量总结工作和改变叙述方式的形式来实现的,并不需要消耗太多司法资源,而且其对资源的消耗也远小于图片新闻制作。进一步讲,在是否转变信息风格方面,法院有完全的自主选择权。同时,该类信息具有稳定性特点,一旦公开,即无需经常性更新,只有当替代性信息出现时,才予以更新,所以更新成本可以忽略不计。另外,部分未在网上公开上述信息的法院,在实际工作当中会制作一些案件诉讼指南之类的文件供社会公众取阅。

    因此,对于开通网站的法院,之所以不予公开或者选择性公开司法规定性信息,原因并不在于自身客观条件,而在于外在客观条件和自身内在主观条件。一方面,由于司法权力体制的限制,最高法院仅对全国地方法院拥有指导和监督权力,并无领导权力,而且地方法院的司法资源更多地是受制于地方行政机关而非最高法院,因此,最高法院的权力受辐射范围的影响,其司法改革文件的规定对地方高院的压力远大于地方中院和基层法院,因此,外在压力不足是导致地方法院主观积极性不足乃至落实工作不到位的深层次原因;另一方面,如上文所言,多数法院对于网站的功能定位更倾向于新闻宣传功能而非信息公开和诉讼服务功能,在这种功能定位下,就出现了选择性公开甚至不公开司法静态信息的行为。

    (二)司法动态信息的公开状况

    本文所称动态信息,是指需要经常性更新的一类信息,其具有不可替代性特点,虽然不可替代,但是该类信息的使用价值会随着时间推移而减弱。笔者根据最高法院《关于司法改革的六项规定》和《司法公开示范法院标准》的规定,将其中要求的裁判文书、开庭公告、庭审直播、工作报告、司法统计报告、听证公告、执行公告以及不履行当事人信息等8项信息作为动态信息予以统计和分析。

    1.裁判文书的公开情况

    裁判文书作为法官行使裁判权的结果形式,是监督机关、社会媒体、当事人和社会公众监督和评判案件质量的重要依据之一,其公开的数量和内容及其公开工作是否形成常态化,都是评判司法公开工作质量的依据。笔者从公开数量、内容以及公开工作是否形成常态化三个方面,对81家法院的裁判文书公开工作做了统计和分析。

    (1)裁判文书公开数量的统计与分析

    如图表所示,2007年~2013年间,四类裁判文书公布数量均值均呈现出上升趋势。其中民事类裁判文书的公布数量均值增加速度最快,已经从2007年的33.61件激增至957.04件,但是标准差也从129.19增至2208.60,最高时曾达到2474.61;刑事类裁判文书的公布数量均值增长也较快,从2007年的10.19件增至2013年的220.47件,标准差从59.93增至553.87;行政类和执行累裁判文书的公布数量均值增长非常缓慢,图2.12显示,虽然两类裁判文书公布数量均值呈增长趋势,其中行政类裁判文书增长速度较快,但是直到2013年也没有突破60件,而执行类裁判文书才突破20件。表2.1.3显示,81家法院每年的标准差值,按照民事类、刑事类、行政类和执行类的顺序,呈现出降低趋势,表明不同类型的裁判文书公布数量的均衡度不同,相比而言,四类文书中,民事类文书的均衡度最差,执行类文书的均衡度最好。

    通过图表可以发现,虽然民事类和刑事类裁判文书的公布数量增长较快,但是法院之间公布的数量差异非常显著,内部均衡度差;行政类和执行类裁判文书的公布数量较少,增长速度缓慢,而且81家法院之间的差异并不明显,说明多数法院存在公布数量少的状况。总之,相比民事类文书而言,我国地方法院对于刑事类、行政类和执行类文书的公开态度就显得较为保守和谨慎。

    以上差异现象的出现,笔者认为是我国当前的法治环境导致的,具体包括社会公众的关注焦点、法院与地方政府之间的关系以及执行难的现状等因素。目前社会公众对于刑事案件的兴趣和关注明显高于民事案件,法治新闻热点话题也往往聚焦于刑事类案件,尤其是法律和道德存在冲突的案件,给法院和法官带来巨大的舆论压力和工作压力,甚至影响法官的职位晋升和威胁法官的人身安全,因此,法院在公布刑事类裁判文书方面比较谨慎;而行政诉讼一方面存在立案难31的问题,许多与地方政府有关的纠纷未进入诉讼程序,进而导致行政诉讼类案件数量少,同时受目前司法经费保障体制的限制,法院的经费资源受制于地方政府,甚至其部分工作依赖于地方政府,因此对于一些与地方政府利益和声誉等密切相关的裁判类文书,法院倾向于选择不予公开;执行难是我国地方法院工作中的一个普遍问题,法院做出的部分生效裁判文书得不到履行,而执行类文书能够反映法院执行工作的优劣,法院为了维护自身权威和公信力,不愿公开执行成效差的执行类文书。

    (2)裁判文书公开内容的统计与分析

    由于2013年11月版的《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》与2010年11月版的规定在具体内容上有所变更,因此本文仅从规范性和统一性入手,对目录上的案由、案号和日期公布情况、当事人身份证号公布情况、是否附有法律条文、同一案件是否分多份文书公布、是否公开合议庭成员姓名以及是否对案件类型进行分类等8个方面进行了统计和分析。

    据笔者统计,在81家公布裁判文书的法院中,有48家法院未在目录上公布案号,占比59.25%;11家法院未在目录上公布案由,占比13.58%;5家法院未在目录上显示公布日期或者日期前后混乱,占比6.17%;19家法院在文书后面附上法律条文的具体内容,占比23.46%;5家法院存在一个案子分多份文书公开的现象,占比6.17%;2家法院未公开合议庭成员和书记员姓名,占比2.47%;4家法院公开了当事人的身份证号,占比4.94%;9家法院未对文书分类,将刑事类、民事类、行政类和执行类混合在一起公开,占比11.11%。

    另外,笔者在统计过程中,发现即使在同一法院中,不同的文书公布的内容和形式也存在差异,如有的案件在目录上公开案号或案由,而有的案件则未公开;有的文书后面附带法律条文内容,有的文书则没有;有的文书公开了当事人的具体情况,如姓名和家庭住址,有的则对该信息做了技术处理甚至直接隐去。

    以上情况显示,在不同的法院之间,甚至同一法院内部,存在文书公开内容和形式不规范、不统一的问题。虽然最高法院发布了裁判文书在互联网上公布的规定,但是其内容多为原则性规定,需要司法高院甚至地方法院自身制定更为细致的规定。然而,只有少数地方高院制订了较为详细的裁判文书公布规定,更多的法院是仅按照最高法院的文件开展公开工作,或者基本照搬最高法院的规定内容。因此,地方法院在开展裁判文书公开工作时,由于缺乏详尽的指导性文件,而导致不规范、不统一的现象出现。

    (3)裁判文书公开工作常态化的统计与分析

    所谓常态化,是指行为主体按照一定模式从事某种或某类行为而形成的一种行为状态,具备长期性和稳定性特点。司法公开改革工作具有长期性,因此相应的改革措施需要常态化,以确保司法公开改革的效果。具体到裁判文书上网公开工作,笔者认为构成常态化的条件有两点,一是时间跨度方面,以月为基本统计单位,法院每年应确保有六个月份在公布裁判文书;二是数量方面,每月公开的裁判文书数量应确保在三份以上,原因是法院公开裁判文书的数量因案件类型和法院所处地区的不同而存在很大差异,而且“常态化”评估的重点主要是长期性和连贯性,如果数量要求过高,则容易忽略掉很多法院,从而使得统计失去意义。以此为参照,笔者对81个司法公开示范法院进行了统计,结果如图3.2.4所示。

    如图所示,总体上看,在2007年1月1日~2013年12月31日期间,对于四类裁判文书的网上公布工作,未形成常态化的法院均多于已形成常态化的法院,其中行政类和执行类的差异最为显著,但是除了执行类裁判文书无显著性变化外,刑事类、民事类和行政类裁判文书公开工作形成常态化的法院数量均呈增加趋势,其中民事类裁判文书公开工作呈现出突破这一现状的趋势。

    以上数据显示,在低程度的常态化标准下,我国法院的裁判文书网上公开工作依然没有形成常态化。根据本文“裁判文书公开数量的统计与分析”部分阐述的原因,我们可以解释刑事类、行政类和执行类裁判文书公开工作未形成常态化的现象。关于民事类文书没有形成常态化的原因,笔者认为,这是由法院对公开工作的重视程度较低决定的。民事类裁判文书每年的公开数量远远高于常态化标准,然而笔者在统计中发现,很多法院会在一个月甚至一天之内公布大量裁判文书,而且前后两次的公开时间要么很短,要么很长,这种奇异的现象,凸显出法院“非主动性”的工作态度,而“非主动性”的工作状态只有两种原因,一种是客观上受经费资源有限等条件的限制,另一种是主观方面对公开工作的重视程度不够。法院能够大量公开民事类裁判文书,表明第一种原因并不成立。

    2.其它类别司法动态信息的公开状况

    对于除裁判文书以外的司法动态信息,笔者采取三种方法区别对待:一是对于开庭公告,如果在2013年11月后(包含11月)有更新,即认为法院对开庭公告予以公开;二是对于庭审直播、听证公告和不履行当事人信息,如果在2013年下半年时间内有更新,则法院对该类信息予以公开;三是对于工作报告和司法统计报告,如果最近五年内分别公布了至少三份报告,达到60%的比例,则认为法院对该类信息予以公开。统计结果见图3.2.5。

    如图所示,在6种动态信息中,仅有开庭公告信息的公开比例超过了未公开比例和50%比例参考线;其余5种动态信息的未公开比例均远高于公开比例和50%比例参考线,其中听证公告和非涉密司法统计数据甚至超过了80%的比例。

    出现上述状况的原因,笔者认为是由预期投入的成本、信息本身的内容以及改革文件的侧重点决定的。开庭公告内容简短,要求简单,一次可公开多条开庭信息,预期投入成本较低,而且即使在线上公布,线下是否允许公众进入庭审现场旁听,法院自身拥有完全的自主权;以此相反,庭审直播则需要投入大量的司法资源,如硬件设备和技术人员,而且一旦全程庭审直播,则要求法庭严格按照审判程序审理,并且后期需要工作人员进行检查,看是否存在漏洞,时间成本投入较大,这对于尚存在“案多人少”、法官工作量大和经费资源有限等问题的法院,尤其是基层法院来讲,无疑弊大于利;在多数法院看来,工作报告和非涉密司法统计报告的内容直接与工作业绩挂钩,属于敏感信息,很多法院并不愿对外公开这两项内容;由于线下工作中,法院涉及公开听证的工作数量少,再加上听证公开工作在司法改革文件中仅占10%的分值,并不是司法改革中的侧重点,因此并没有引起地方法院的足够重视;不履行义务当事人信息是和执行案件相联系的,在法院看来,频繁曝光拒不履行义务的当事人信息,不仅不利于法院执行工作的进一步开展,而且还反映出本院执行工作的不力。

    3.司法信息之间的整合状况

    笔者在统计过程中发现,虽然最高人民法院在司法公开指导性文件中要求法院做到立案、庭审、听证、执行、文书和审务六个方面的公开,部分法院在实践中也很好地落实了文件的要求,但是却忽略了一点,那就是这六个方面之间缺乏整合性和连贯性,社会公众能浏览到的,仅仅是孤立的信息,比如裁判文书栏目中,社会公众看到仅是案件审理的结果,对于庭审的过程,社会公众还需要在另外去搜索查询,并且经常出于各种原因如搜索关键字不合适、案号输入规范有误、当事人姓名不清楚等而找不到。这一方面对社会公众的查询和浏览极为不便,并且也不利于知情权和监督权的行使,这很容易给法院留下规避公开的空间,因为除了法院以外,其余主体很难知晓庭审过程以及案件的其他信息是否得以公开。

    在100个司法公开示范法院中,笔者仅发现一家法院35初步实现了司法信息的整合,该法院在裁判文书的末尾设置了“查看案件基本信息”、“查看主要证据”和“观看庭审视频”的链接,便于社会公众查询相关信息,其中“案件基本信息”包括立案时间、案由、适用程序、承办法官姓名和联系电话以及当事人姓名或名称等,“主要证据”展示了证据材料图片。虽然有些案件的庭审视频并没有公开,但是这种对诉讼案件基本信息、庭审过程和庭审结果等信息的整合,背后彰显的是法院在司法公开工作中的自我定位发生了变化,由法院权力本位向公民权利本位的转移,由此在司法公开工作的主动性方面取得了实质性进展。

    (三)结束语

    无论是司法资源消耗较低的司法静态信息,还是需要投入长期工作精力和大量成本的动态信息,法院的网络公开工作都没有落实到位。首先,多数类别的静态信息的公开比例低于未公开比例,这主要是由于法院对政务网站的的功能定位导致的。法院网站的功能有很多,如新闻宣传功能、诉讼服务功能和信息公开功能等,作为网站被较早赋予的传统功能,新闻宣传功能一直被法院置于首要位置,因此,相比新闻宣传而言,法院对信息公开工作的重视程度显然不够高;其次,由于司法不够独立和法院执行难等现状的存在,法院为了维护自身利益和权威,在公开行政类文书、执行类文书方面的顾虑较多,因此公开数量远低于民事类和刑事类裁判文书。而且由于规范性指导文件的内容不够细致和法院主观重视程度不够,裁判文书公布的工作没有形成规范化和常态化;最后,在动态信息之间,尤其是案件基本信息、裁判文书和庭审图文或视频资料之间缺乏整合,同一案件的信息高度分散,增加了社会公众查询和浏览案件信息的难度和成本,不利于保障公众知情权,而且相关文件并没有做出相应的规定和要求,所以这还是目前我国司法公开工作中的一个盲点。

    (备注:原文为作者硕士论文《我国司法公开工作状况的统计与分析:以我国100个示范法院的网络公开工作状况为样本》部分删节内容)

        
        
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