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政府信息传播与利用
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 浅议政府公开信息的采集、保存与管理
            王钰 点击量:2308
南通市档案局
    

  今年5月1日,为《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)贯彻实施一周年。全国各地各级国家档案馆作为政府信息公开查阅的指定场所,已成为政府现行档公开中的主力军,在政府信息公开中发挥着越来越重要的不可或缺的作用。然而在政府信息公开中处于服务主体的档案机构,“服务”仅仅停留在“公众获取政府公开信息场所”这样的浅表层面是不够的。就南通市设立政府信息公开场所的情况看,其利用者寥寥无几,因为南通政府门户网站可查阅到各级各类行政机关的政府公开信息,南通档案信息网的现行文件利用中心自去年5月1日《条例》实施以来,平均日点击数达到382人次之多。面对互联网上形成的无以数计的政府公开信息,一系列问题接踵而至:如何采集每时每刻在不断形成的政府公开信息?数量庞大的政府公开信息又将如何保存与管理?对此,我们档案部门应从信息发展趋势和利用者的实际利用途径出发,积极主动地、更深层次地参与政府信息公开工作。

  一、政府公开信息的采集

  《国家电子政务总体框架》中提出:“各级政府要根据依法行政的要求,明确界定各部门的信息采集和更新权责,保证信息的准确性和时效性。依托政务信息资源目录体系与交换体系,实现跨地区、跨部门信息资源共享。”有着丰富档案信息资源管理经验的档案部门理应成为政府公开网站信息采集主体。因为对网络信息和有关电子文件进行主动的信息搜寻与捕获,不仅可以大大丰富档案部门的馆藏,适应档案部门职能拓展的新要求,而且可以极大地提高档案部门对社会活动的参与度和服务响应率,并有可能将公共档案馆建设成为电子证据的专门认证机构之一。

  1、明确政府公开信息采集的主体

  机关档案室应首当其冲成为政府公开信息采集保存主体。即使有关法规没有规定政府机关档案室必须面向社会开放档案,但是它在政府信息公开中仍然承担着一定的义务。这不仅符合当今世界政府信息公开、共享的趋势和要求,而且由于机关档案室所处的特殊地位,其在政府信息公开中能利用独有的优势,发挥特有的作用。例如,机关档案室作为本机关信息的查阅点,具有资源上的优势---它所收集和保存的本机构档和档案是最为完整、齐全和系统的,有些政府信息只保存在机关档案室;其次,机关档案室对机关现行档的生成、使用和来龙去脉等情况更加了解,有利于对本机关信息及时的收集利用和向利用者提供必要的解释说明或咨询,使政府信息获得更为方便和有效的利用。

  公共档案馆应理所当然成为政府公开信息采集主体。因为与机关档案室相比,公共档案馆在政府公开信息利用的用户范围方面具有一定的优势。机关档案室所公开的檔只是关于某一级某个职能部门的檔,且面向的用户也主要集中在某些机关部门,因此政府公开信息利用的对象范围是相对狭小的;而公共档案馆可以收集和公开的政府信息的数量比较丰富,它可以收集来自各部门的现行档,包括一些虽已进馆保存但尚有现行效用的檔。同时公共档案馆的影响范围也相对比较大,由于它是面向社会提供利用的,因此在公共档案馆信息网站中利用现行文件的用户相对比较多,服务面相对比较广。综上所述,两个采集主体的采集面有所不同,应由机关档案室对机构网站包括内网和外网上的网站政府公开信息进行采集归档,公共档案馆则对所有的公共网站上有价值的文件进行采集和保存。

  2、界定政府公开信息采集的范围

  在政府公开信息的具体采集操作中,往往会出现这样的情况:各单位形成的电子文件与其政府信息公开网站(页)的内容相重复,因而认为没必要再进行网上采集与保存。这种认识有失偏颇,有必要对政府公开信息的对象范围进行界定。我们知道,政务网上公布的信息只占机关单位信息的很小部分,如:南通市2006 年9 月至2009 年4 月入网的130 多家机关企事业单位选送到政务网上的信息仅1079 条,而各机关单位产生的政府公开信息远不止这些。政府公开信息采集的对象范围就其内容上讲,应涵盖政府公共信息和政务活动信息。政府公共信息包括反映行政机关机构设置、职能、办事程序等情况,或者是人员任命、机构考核等信息;而政务活动信息则是政府信息的主要组成部分,它是政府部门在行政管理活动中形成的体现各项活动的运作过程及结果的各种信息,包括日志、笔录、证据材料、各种文件、数据数据等全部能被人接受和识别的信息数据。这是信息公开的主要方面,也属于信息采集的范围。政府公开信息采集的对象范围从其形式上看,应包括各种载体的信息。如:在政务活动中产生的具有保存价值的声像数据、重要的电子函件、广泛应用于政务活动中的电子邮件,以及政府机关工作人员在业务工作实时通信中采用MSN、QQ、雅虎通等实时通讯工具与各方联系而形成的大量实时通讯信息,其中具有保存价值的公务性信息也应该纳入政府公开信息采集与保存的范围之中。

  3、开发政府公开信息采集的管道

  公共档案馆要多管齐下地采集政府公开信息,一是向本地的政府电子政务中心收集信息,争取把政府信息平台的终端接到档案馆,使政府信息平台的现行信息与档案馆原有的存量信息相互补充、交融并存构成完整齐全的信息库;二是收集公文交换系统的信息,争取将通过公文交换系统传递的各种信息实时传送到档案馆;三是收集各级《政府公报》中的信息,做好数字扫描工作,及时上传信息。二、政府公开信息的保存与管理对于组织机构来说,网站政府公开信息是在政务活动中直接形成的原始记录,成为组织机构活动的重要组成部分。但网站檔具有更新快、寿命短以及惟一性的特点,这就全靠网站檔的及时保存并归档。如何对网站政府公开信息进行保存,就世界范围来看,由图书馆来承担的网页收集项目对网页的捕获、归档进行了研究,并在实践中取得了可喜的成绩。但是图书馆关注的是网页的文化价值而忽视了其原始记录性,对于元数据捕获也没有给予足够的重视。

  笔者认为,网站政府公开信息保存归档的任务应当由档案部门来承担,可以将档案学理论借鉴到网站檔的保存归档中来。

  1、运用电子文件管理方法实现政府公开信息的保存归档

  网站政府公开信息本身就属于电子文件的范畴,可以按照已通行的电子文件管理方法对政府公开信息实行全程管理。网站政府公开信息的生成、发布、捕获、归档、利用是一个完整的运动过程,应当对其全程控制,不仅保存网站政府公开信息本身,还要连同元数据、背景信息、变化日志、插件程序等一起保存,才能保证网站檔的真实性和完整性。需要制定统一的政府公开信息交换格式和存盘格式,组建统一的收集管理平台和跨越各单位机构的共享机制,各地档案馆积极探索和建设中的电子文件中心作为整个电子政务系统的子系统应当具备这些功能。在这一系统中,电子文件中心将扮演越来越重要的角色。一是文件守护神。由电子文件中心进行集中统一的全程管理与监控,可以降低电子文件受非法侵害的风险;标准化的硬件系统,可以大大提高电子文件的可读性和资源共享的可能性。二是文件整合者。电子文件中心将汇集各个部门的电子文件,打破部门间的信息壁垒,建立起横向、纵向互通互联的政务信息信道,实现信息共享和交换。三是信息传播者。各级政府部门大约集聚了全社会信息资源总量的80%,这些信息资源比一般的信息资源更有价值,质量和可信度也较高,电子文件中心可以成为政府信息资源为社会共享的平台与窗口。

  2、运用来源原则实现政府公开信息的保存归档

  来源原则是电子文件管理从纸质档案管理中获取的最有价值的生命之核。经过一段时间理论与实践的互动,各国档案工作者再次就来源原则的重要地位达成共识:对于电子文件而言,来源原则仍然可以奉为圭臬,区别仅仅在于从主要指导档案实体单元的组织,转变为指导对电子文件生成背景的理解、揭示和维护,用来源的真实性证实电子文件内容的真实性。

  面对浩如烟海的网站政府公开信息,最好的方式就是以各级机关事业单位的网站为单位进行保存,同一个网站的所有网站檔保存在一起构成该网站的“全宗”。网页与网页之间的链接关系和网页与程序文件的依附关系也不能被破坏。目前美国的互联网档案馆已经体现了“来源原则”。

  3、运用宏观鉴定法实现政府公开信息的鉴定归档

  早在20 世纪80 年代,法国档案学者罗尔德·瑙格勒在深入分析电子文件鉴定与传统文件的差异基础上,首次明确提出并系统阐述了电子文件双重鉴定的思想。他认为“机读檔的鉴定包括文件所含信息的鉴定(内容鉴定)和檔技术状况的鉴定(技术分析)”。即:一方面要判断电子文件信息的有用程度,另一方面要判断电子文件有用程度实现的可能。网站上的政府公开信息以多种格式存在,并且具有多种表现形式,需要从技术上,包括对信息真实、可靠、完整、可读性的认定和对文件载体性能的检测,判断其有用程度实现的可行性。

  电子文件的内容鉴定可以从纸质檔鉴定的原则、标准、方法中获得很多有益的经验,北美和欧洲的一些档案专家发现宏观鉴定方法非常适合于电子文件。这种宏观鉴定思想的要点在于主要通过檔形成者的职能,而不是檔的内容来判断文件的价值。加拿大档案学家特里·库克对此作出的简要解释是:“从总体上判断机构形成有价值文件的能力,而不是直接地对檔加以处理:逐件地阅读每一个档案卷内卷帙浩繁的文件系列、数据库、多媒体汇集,更不用说那些个人檔。”宏观鉴定法所面对的不再是单份檔,而是某种职能的檔,所以常常表现为一种“批处理”方式。在电子环境中,这项工作通常需要及早进行,文件管理系统设计阶段是鉴定电子文件最合适的阶段。因为在这个阶段可以在分析檔形成机关职能特点的基础上,按照一定的准则将文件的鉴定工作模型化,使系统对有价值的文件进行适当的管理,并及时处置无保存价值的文件。

  4、运用信息技术加强政府公开信息的管理

  一是运用数据挖掘技术对政府公开信息资源进行挖掘、加工、整理和有序化重组,以提高信息资源的组织化程度。数据挖掘的目标是从数据库中发现隐含的有意义的信息,一方面便于政府进行预测分析、开展个人信息的定制服务;另一方面可以使电子文件中心有效地进行扩展,调控增量资源,启动存量资源,最大限度发挥现有资源的潜能,提高用户的检索效率。

  二是运用数据库技术对庞大的政府公开信息数据进行分析、归并和处理,建立功能齐全、资源丰富的数据库。通过数据库建设,对政府公开信息中的各种数据、文件、记录、图形、语言和声音进行高速处理、传送和检索,将数据处理和文字表达结合起来,更好地为政务活动提供服务。

  三是实行数据的分布式控制。利用Web Seruice 技术和分布式数据库系统,将地理位置分散而管理和控制需要不同程度集中的多个逻辑单位(通常是集中式数据库)连接起来,共同组成一个统一的数据库系统。实现数据管理的自治与全局应用共享、处理分布性、透明性、共享性。除此以外,加强与政府信息中心的沟通联系也是政府信息管理的重要方面。南通目前采用的是档案部门与信息中心共同管理电子信息的模式。全市所有政府机关及公共企事业单位的上网信息都暂存在信息中心的服务器里。信息中心作为电子政务推行者与技术支撑的机构,有一套解决现行政务信息交换、存储和共享的方案,这对于整合现行用作交换的政务信息起着一定的集中管理作用。但信息中心更注重“前端”,即注重政务网现行政务信息的交换、运行,较少考虑政务信息的长期有效保存,而且单就其现行政务信息管理范围,信息中心也没有包含全部的现行政务信息管理。为此,下一步应采取切实措施,一方面将政府公开信息完整地保存下来,另一方面实现与后端的归档档管理有机联接,并逐渐探索出一套行之有效的信息采集、保存和管理办法。

【注释】

[1]冯惠玲:《电子文件与纸质文件管理的共存与互动》,《中国档案》2003 年第12 期
[2]冯惠玲:《电子文件的双重鉴定》,《拥有新记忆---电子文件管理研究》摘要之三
[3]肖正德:《档案部门服务政府信息公开的实践与思考》,《档案与建设》2008 年第3 期
[4]周文佳、张宁:《从档案学视角看网站文件的归档》,《北京档案》2008 年第8 期
[5]周毅:《论公共档案馆的信息权利》,《档案学通讯》2008 年第4 期
[6]韩立珍、贾燕华、翟丽娜、张庆莉:《关于政府信息公开背景下档案信息公开的探讨》,《档案学通讯》2008 年第2 期
[7]傅荣校、解俞:《基于数字档案馆的电子政务数据中心框架结构描述》,《档案学通讯》2008 年第2 期

原载《档案与建设》月刊2009 年第5期,为扩大交流学习,现转于此,特此鸣谢!

        
        
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