公民隐私权如果说建国五十多年来公安机关一直对公安档案的开放讳莫如深的话, 那么, 当2004 年5 月1 日上海市政府信息公开规定 颁布实施后, 公安档案封闭的坚冰已开始逐渐消融。如何使公安档案利用权从专制走向民主, 关系到公民信息利用权利的实现和公安档案自身价值的具体体现。公安档案的开放正成为当前公安档案事业发展中一项非常重要且意义深远的工作。
一、政府信息公开与公安档案开放
政府信息公开是指政府机构将其履行职责过程中所形成的与行政运作有关的各种信息, 通过多种形式向公民提供, 保证政务信息对社会事务规范、引导和控制等功能的发挥。世界上许多国家通过立法确保政府信息公开, 实现依法行政。在我国成功加入WT O 后,政府机关的法律法规都要逐步向国际规范和惯例转变, 建立信息公开制度将是一个不可抵挡的时代潮流。作为与社会民众联系密切的公安机关, 其信息资源集结地! ! ! 公安档案馆、室, 在信息公开的大潮中, 不可能仍局限于对内业务, 必然要承担起越来越多的开放服务任务, 政府信息公开无疑将会对公安档案的开放产生极大的推进作用。
( 一) 公安档案的开放是政府信息公开的重要依托信息公开的主要表现形式是政府对所控制使用的文件资料的公开, 当然也包括存放于档案部门内公安机关文件、档案或其它信息的公开。公安档案馆、室是公安机关信息资源的最大拥有者, 它们不但保存了公安机关的档案文件, 而且与各类公安档案形成单位有着密切联系, 对不同范围和不同内容的档案信息资源的形成规律、使用价值、处理程序、管理状况等都比较熟悉。同时, 还具有较为完善的保管条件、管理设施以及对外开放服务体系。因此, 由档案部门承担公安档案的开放任务理所当然应成为公安机关政务信息公开的最佳选择。通过公安档案的开放, 为公民拥有公安机关政务信息资源的知情权、利用权提供保障。
( 二) 政府信息公开增强了档案部门的开放意识政府信息公开促使政府职能转变, 在政府信息公开过程中, 公安机关的角色将主要是信息服务的提供者, 它的各项具体职能将更加明确地表现为信息的收集、加工、处理、传递和存储, 并及时向社会公开档案文件。政府信息公开为档案部门的开放服务扫除了观念上的障碍。随着公安机关封闭思想的逐步淡化以及文件公开的逐步实现, 作为机关内部机构的档案馆、室必将因时、因势而变, 不断提高开放程度。将与公民利益密切相关的档案文件对外提供利用正是各级公安档案部门积极参与政府信息公开、履行档案工作职责和承担服务社会义务的一项重要举措, 也是保障广大人民群众能够享受宪法赋予的政治民主权利的一种体现。
( 三) 政府信息公开拓展了公安档案的开放范围政府信息公开遵循∀ 公开是原则, 不公开是例外#的宗旨。公开范围十分广泛, 不仅指具有一般约束力、规范性和政策性的文件, 还指机关在其自身活动中形成的所有非涉密的档案文件。这将给公安档案的开放带来深层次的变革效应: 公安档案开放的数量、范围进一步扩容, 相当一部分档案信息随着政府信息公开进程的推进而逐步开放。公安档案不再仅仅满足保管机关自身文件的需要, 而是面向社会, 开放服务, 并成为档案部门一项经常性的工作。前来查阅档案的利用者将涵盖社会各个阶层, 内容也会涉及到刑事、治安、交通、消防、户口等多领域。公安档案的开放正朝着更广泛、更深入的方向发展。
( 四) 政府信息公开全面提升公安档案开放的社会效益政府信息公开不仅是社会对公安机关的要求, 同时也是公安工作开放程度的评价指标。为了塑造公安机关公正、公开、透明的良好形象, 公安机关必然会对承担政府信息公开的部门! ! ! 档案馆、室给予极大的重视和关注。公安档案部门的档案开放将不再是一项可有可无的例外工作, 而是一项在一定程度上代表了公安机关的工作效率、服务水平和开放形象的窗口工作。通过公安档案的开放服务, 进一步增强公安档案工作的现实服务功能, 促进和保障政府信息的公开和利用, 从而密切政府和人民群众的联系, 增强人民群众对政府的信任度, 改变社会公众对公安档案和公安档案工作认识上的模糊性, 同时也有利于民众对公安工作的监督, 促进公安机关的廉政建设。
( 五) 政府信息公开有助于公安档案开放监督机制的形成政府信息公开, 增强了公安档案工作的透明度, 使公安档案的开放置于社会的监督之下。社会组织和公民可以依法享有在档案方面的权益, 对于不履行公安档案开放义务的机关, 可向档案行政管理机关申请行政复议, 向司法机关寻求司法救济。这就促使公安档案部门对现有法规制度中有关政务信息和现行文件中与档案开放相关的规定进行充实、完善, 并简化办事手续, 提高工作效率和依法行政水平, 破除∀ 开放危险, 保密保险#的禁锢, 更方便快捷地为人民服务, 实现公安档案工作与社会之间的良性互动。
二、公安档案开放的范围
公安档案开放是指各级公安机关保存的可以公开的公安档案, 解除封闭, 向社会或特定利用者开放, 供社会和公民利用。与政府信息公开相适应, 公安档案开放应遵循∀ 开放范围最大化, 保密范围最小化#的原则, 公安档案部门除了严格按照法律法规及政策制度要求, 在正确处理好开放与保密关系的前提下, 采取多种有效方式和途径, 主动向社会开放有关历史档案外,还要依法接受行政相对人和权利人的申请与询问, 即开展被动式的公安档案信息开放服务。公安档案部门不能人为设置障碍, 阻挠人民群众合法知情权的实现。
( 一) 向社会( 主动) 开放的范围( 全面开放)所谓向社会开放, 是指把公安档案的利用权从局限于公安机关狭小范围内拓展为面向社会, 向社会公开保密期满的公安档案。根据档案法律的要求, 对于不涉及国家、社会、组织和个人利益的一般性公安档案, 在封闭期满( 30 年) 后, 应广泛向社会提供利用。对于涉及党和国家以及公安机关秘密的档案, 还有涉及个人不宜公开的部分内容, 可以多于30 年向社会开放。公安档案中应当控制使用和延期开放的内容包括:
1. 涉及重大政治事( 案) 件、刑事案件, 对社会开放将影响党内团结、公安工作正常开展的公安档案;
2. 涉及各级党和政府领导人及社会各界著名爱国进步人士, 对社会开放将有损个人形象、人格尊严和声誉的公安档案;
3. 涉及公安秘密侦察手段、工作方法、策略、情报来源等, 一旦泄露, 会影响检查、调查、取证等执法活动或威胁个人生命安全, 造成不良政治影响或带来不可挽回损失的公安档案;
4. 涉及公民隐私, 对社会开放会损害公民声誉和权益的公安档案。公安档案部门要依据公安工作和社会发展的需要, 分期分批开展涉密公安档案的开放鉴定工作, 建立档案解密制度, 解除封锁和不必要的限制。凡属非秘密或已失去秘密性的公安档案, 应通过各种形式尽快向社会开放, 为全体公民服务, 使公安历史档案得以充分利用。
( 二) 向特定利用者( 被动) 开放的范围( 部分开放)公安机关保存的公安档案文件有别于其他部门,其秘密程度要高一些, 但这里的机密性并非普遍化、一刀切。许多档案完全可以供特定范围内的利用者为一定目的进行利用。概括而言, 与公民、法人和其他组织自身相关的公安档案, 在维护公安秘密和第三方权益( 第三方承诺同意公开的除外) 的前提下, 这些档案( 不包括正在调查、研究、处理过程中刑事、治安、行政管理事项的文件材料) 随时形成, 随时依相关当事人或权益人的申请进行∀ 被动式#开放, 以满足个别用户的特性需求。这些档案主要包括: 刑事侦察档案( 正卷) 、劳动教养审批案卷、中国公民因私出境档案、强制戒毒档案、治安处罚档案、车辆档案、驾驶员档案、户籍档案等与公民、法人和其他组织利益相关, 但不涉及公安秘密的文件材料。在申请开放的公安档案中, 往往存在应开放信息__与不开放信息相混杂, 仅有一部分不开放信息而其他内容应当开放、具有开放价值的情形, 公安机关仍应将去除不开放信息部分后的内容进行公开, 而不应以部分内容属于不开放范围为由拒绝全部信息的开放。
三、公安档案开放利用程序
根据档案法 和政府信息公开制度的有关规定,结合公安档案工作的特点, 对可开放公安档案的利用,应针对不同档案内容、不同利用者以及不同利用目的,建立相应的利用程序, 以确保利用活动安全、有序地进行。
( 一) 向社会全面开放的公安档案的利用程序
这部分公安档案主要是发挥其历史价值或文物价值。利用者在履行简便手续后, 即可通过一定方式进行开发利用。按照档案法 的规定, 中华人民共和国公民和组织, 持有合法证明, 如工作证、居民身份证、单位介绍信、学生证等, 都可以直接到公安档案馆利用已开放的公安档案, 各级公安档案部门不得以非法借口拒绝提供利用。公安机关应编制公安档案的开放目录, 通过社会大众媒体加以公布, 同时, 将本机关对外接待窗口的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱地址向社会公开, 方便公民、法人和其他组织进行档案信息的查询。
( 二) 向特定利用者开放的公安档案的利用程序
公民、法人和其他组织要求公安机关提供刑事、治安、消防、交通、出入境管理等方面与其自身( 或委托人) 密切相关但未向社会开放的公安档案信息, 应当持有效身份证件( 律师应有律师证和律师事务所的介绍信, 公证员应有工作证和公证处的介绍信) 向公安档案部门提交书面申请。申请者须写明自己的身份、利用档案的目的、内容和范围。公安档案部门应当在申请人办妥申请手续后当场答复, 并提供相关信息。如: 提供与自身相关的户籍材料、本市无违法犯罪记录活动的证明等。不能当场答复的要加以说明: 属申请内容不明确的, 应当告知申请人更改补充; 属于免于开放范围的, 应当告知不予公开; 不属于公安机关掌握范围的或者公安机关不存在的档案信息, 应当明确告知。对于难以一时明确公安档案内容是否开放的, 可与有关业务部门商议, 报各单位主管领导审核后, 在规定时限内作出答复; 答复不予提供的, 还应当说明救济途径。公民、法人和其他组织认为公安档案部门不依法履行公安档案开放义务的, 可以向监察机关或者上级公安机关举报。公民、法人和其他组织认为公安档案部门在档案开放服务过程中侵犯其合法权益的, 可以依法申请行政复议; 对行政复议决定不服的, 可以依法提起行政诉讼; 对于造成申请人或者第三方经济损失的, 可以依法请求赔偿。
四、公安档案开放中公民利用权与隐私权的保护
档案是一种重要的原始信息, 也是记录有隐私的载体, 公安档案开放利用的过程涉及到隐私的保密和公开。公安档案开放既要维护每一个公民的利用权,又要保护公民的隐私权, 协调档案利用者和形成者之间的权利冲突, 才能使公安档案利用顺利进行。
( 一) 公民档案利用权的保护
平等利用档案是任何一个公民应享有的权利。党和国家通过立法的形式, 确立了公民持有合法证明可以利用国家档案馆保存的、自形成之日起满30 年的经济、科学、技术、文化等类档案的基本权利。档案利用权的提出是人们思想观念的进步, 也是人们要求尊重个人人格、尊重公民权利的重要表现。在现代执法理念∀ 公开、公平、公正、透明#的要求下, 让人民群众享有充分的知情权, 建立社会公共监督机制, 是适应现代社会民主与法治的必然要求。
就公安档案工作而言, 公安档案利用权更多的是指公民对被公安机关记录的与自身密切相关的个人信息的了解、知悉的权利。公民有权通过查阅、咨询等方式依法利用公安机关保存的个人信息材料。长期以来, 公安档案工作主要围绕公安机关而开展, 至于普通公民的个人利益则不在档案工作的视野之内。在实践中, 没有把维护公民个人的合法权益、关注公民个人的思想情感作为自己的工作任务。公安机关为了自身利益! 不管这种利益是否正当, 拒绝公民与其他组织的合法利用要求, 即该开放的未提供开放, 从而损害了公民的档案知情权与利用权。事实上, 维护公民的档案利用权不仅满足了公民自身物质、精神等方面的需要, 同时, 由于公安档案客观、真实、全面、详细地记录了任何一项具体警察业务的适用对象、范围、原则、要求和操作程序等, 从而为人民群众对公安机关进行执法监督创造了条件, 有利于公安机关及时发现和纠正警察业务活动中的违法行为, 提高办案质量和执法水平。
要保障公民对公安档案利用权充分与有效的落实, 主要应做好以下几方面工作:首先, 培养和造就档案人员具有开放的心态是真正实现公民平等利用权的必要条件。在开放公安档案__问题上, 公民处于被动地位, 即先有公安档案的开放,而后才有公民的利用, 什么档案应该开放, 何时开放,看似档案部门的内部业务, 实则牵涉公民的民主权利、文化需要, 档案人员对此一定要有紧迫感和使命感, 要破除公安档案是公安机关私有的狭隘观念, 把以往以保密与封闭为主要特征的档案工作立足点转移到开放上来, 使公安档案工作总体上有开放的态势, 以开放为工作重心。其次, 要加强对公安档案开放利用工作的法制化管理。公安档案部门的何类、何件档案能向社会和公民提供利用都要有法律、法规作依据。这就要求对与公安档案开放相关的规定以及保密制度进行充实与完善, 使之更能适应政府信息公开的形势要求。再次, 各级公安机关应建立和完善公安档案开放利用工作的定期监督机制, 指定专人负责评估和检查, 对于某些特定的或有争议( 难以确定是否公开) 的公安档案信息, 应有专门的机构对其实施监督。对拒不履行向公民开放公安档案义务的机构或人员应当责令改正,情节严重的依法给予行政处分。
( 二) 公民隐私权的保护
公安档案开放中涉及的公民隐私权, 主要是指公民就公安档案中与其个人利益或者人身发生联系的个人信息数据所享有的不为他人知悉的权利。公安档案是围绕一起案件、事故、事件, 在一个人或一个组织的工作过程中形成的。几乎所有的公安档案都或多或少地蕴涵着个人的部分隐私, 有的甚至相当丰富且集中。如: 公民的姓名、别名、绰号、籍贯、住址、身份标记、体貌特征、身体状况及医疗史、婚姻、家庭、社会关系等基本情况; 公民的职业经历、工作履历、宗教信仰、受教育程度、违法犯罪处理等情况; 公民的指纹、声纹、照片、信函、日记等文字、声像材料。这些个人生活情报非经权利主体同意而公开利用, 都会构成对隐私权的侵害。在公安档案开放利用过程中, 公民隐私权的侵权人既可能是档案管理人员, 又可能是社会档案利用者。档案人员或利用者由于过失或故意公布、披露涉及公民隐私的档案内容, 对受害人造成精神创伤的, 即构成侵害他人隐私权行为。因此, 公安机关需要保密的档案绝不仅限于政务信息, 还牵涉私人秘密, 即个人隐私的档案同样要限制利用。在实际工作中, 档案人员对政务信息的保密观念还很强, 但对个人隐私的保护意识和力度却需进一步加强。目前, 对待含有隐私的公安档案的开放利用处于一种主观随意状态, 开放服务水平、程度、程序等因机关的不同而不同, 出现了档案部门把握不准, 将不该开放的反而开放, 造成泄密、损害个人隐私等损害本机关或其他集体、个人利益的情况。为此, 对待含有隐私的公安档案的开放利用要慎重, 主要确立以下思想:
1. 含有隐私的公安档案有一定期限控制和利用权限。它的开放期限应比公共文件长一倍。在保密期内, 这类档案一般不予开放利用; 如开放利用, 需经一定的审批手续, 确保其安全, 防止私人秘密泄露。
2. 公安档案部门要确定统一的对含有隐私的公安档案的利用原则, 并在此基础上研究和制定详尽、可供操作的含有隐私的公安档案的开放利用期限表, 通过法规或条例的形式加以规范, 用来协调和指导利用与保护之间的矛盾, 避免对隐私类公安档案利用行为的人为性和随意性, 从而保证公安档案利用工作沿着法制化的轨道健康发展。
3. 隐私档案的数字化( 包括电子目录、电子文档转换和网络传输一定要十分谨慎, 如没有相应的技术手段进行控制, 目前暂时不要采用新型开放方式。对于在公安业务部门产生的电子( 公安) 档案, 要通过加密或权限限制等技术防止泄密。
4. 个人隐私往往具有不确定性, 其范围因人而异,而且涉及公民隐私权的公安档案种类较多, 内容复杂,在公安档案开放服务中, 就某一特定公安档案的隐私问题很难用法的形式或统一的制度来规范。对个人隐私的保护, 还应加强档案人员的道德规范建设, 大力提高和强化档案人员的隐私保护权意识, 以弥补法律制度上的缺陷。
公安档案开放利用中固然要尊重和保护个人隐私权, 但因维护国家或社会公共利益的需要, 档案部门提供个人的档案记录, 不需取得权利人的同意, 这不仅不构成对利用者自由权、隐私权的侵害, 而且是对社会利益和公民合法权益的维护。如: 为了执法目的向其他机关( 国家、安全、司法、纪检、审计机关等) 提供公安档案中的个人信息; 为统计研究目的向人口普查等机构提供个人的记录; 为政治审查目的向有关单位组织部门、保卫部门提供个人的记录; 为宣传教育目的向档案馆、博物馆以及其他传媒机构提供具有历史价值或特别意义的个人记录等。
总之, 公安档案的开放在任何时候、任何地方都不是绝对的, 都是相对的、有限制的开放。档案开放以社会公众利益至上为原则, 开放该开放的档案是为了维护公民利用权, 限制该保密的档案也是为了保护隐私权、著作权等法律规定的公民权利。开放范围过宽, 一些涉及个人隐私的内容就容易泄密, 影响公民隐私权的保护力度; 开放范围过窄, 利用者无法获取一些该开放的档案信息, 公民利用权将受到侵犯。