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 我国政府信息公开与综合档案馆的自我调适
            戴志强 点击量:4039
上海市档案馆
    

  调适,“亦称‘社会调适’。由英国社会学家斯宾塞所创用。指人类在交往过程中产生的一种调整和适应社会环境的能动作用。”[1]本文所探讨的调适,是指在实施《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)[2]的形势下,各级综合档案馆通过主动调整来积极回应社会需要的现实课题。本文就此提出一些初步意见,以供探讨。

  一、我国政府信息公开环境下综合档案馆自我调适的原因

  一般认为,“引起调适的原因有:(1)冲突;(2)社会变迁;(3)文化交流。”[3]那么,我国政府信息公开环境下综合档案馆自我调适的原因是什么呢?

  笔者认为,其原因首先是,我国政府信息公开在维护公民知情权等方面提出了某些新的要求。如,以2007年4月5日中华人民共和国国务院令第492号的形式公布的上述《条例》明确规定:1、行政机关公开政府信息,应当遵循公正、公平、便民的原则(第五条)。2、应当主动公开的政府信息包括:涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;需要社会公众广泛知晓或者参与的;反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的(第九条)。3、属于主动公开范围的政府信息,一般应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开(第十八条)。4、公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向政府部门申请获取相关政府信息(第十三条)。5、申请公开政府信息的规定(第二十~二十八条)。6、监督和保障(第二十九~三十五条)。

  其次是,我国各级综合档案馆与政府信息公开形势某些不相适应的问题开始凸显。以可以对应上述条款的有关内容为例,一是根据现行《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)[4]第十九条关于“国家档案馆保管的档案,一般应当自形成之日起满三十年向社会开放”的规定,包括行政机关移交的涉及政府信息的档案在内的所有档案,进入国家档案馆后原则上都适用上述《档案法》的规定,换言之,可以不受上述《条例》的约束,而有关档案馆也就可能成为政府信息公开的“避风港”。二是上述《档案法》第二十条虽规定:“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要,可以按照有关规定,利用档案馆未开放的档案”。但是,由于上述《档案法》第二十条明确授权制订“利用未开放档案办法”的国家档案行政管理部门和有关主管部门至今没有出台“有关规定”,因此,从一定意义上来说,馆藏未开放档案的利用还是一个“无法可依”的领域。这与“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向政府部门申请获取相关政府信息”的形势需要,是不相适应的。此外,以卷为保管单位的传统管理模式,往往使大量控制卷中一些可以公开的档案文件与公众无缘。

  即便如此,综合档案馆要不要通过主动调整来积极回应我国政府信息公开形势下的社会需要,仍然是一个有待形成共识的问题。以要不要开展馆藏未开放档案(主要是指行政机关移交的、尚未开放的档案)依申请利用为例,一些同志认为,此事一是缺乏法律依据,二是对于馆藏形成已满30年的档案开放鉴定尚且难以及时完成的综合档案馆来说,开展馆藏(行政机关移交的)未开放档案依申请利用是力所不及的。其实,这些说法是值得商榷的。

  关于开展馆藏(行政机关移交的)未开放档案依申请利用有没有法律依据的问题。上述《档案法》第二十条明确规定:“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要,可以按照有关规定,利用档案馆未开放的档案”。而且,该条款同时明确,“利用未开放档案的办法,由国家档案行政管理部门和有关主管部门规定”。此外,上海在2005年贯彻实施《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见》(中办发[2005]12号)时就提出,要“加强研究档案开放利用与政务公开的工作衔接”,“市和区县档案馆要加强政务公开的配套服务措施,研究实施依申请提供利用档案的新型服务机制,不断满足公众查阅政府公开信息对馆藏档案的利用需求”[5]。因此,开展馆藏(行政机关移交的)未开放档案(依申请)利用工作,怎么能被认为是“缺乏法律依据”呢?

  至于如何开展馆藏(行政机关移交的)未开放档案(依申请)利用工作,这正是有待有关档案部门依法作为的问题。关于有关档案馆对于形成已满30年的档案开放鉴定尚且难以及时完成,开展馆藏(行政机关移交的)未开放档案(依申请)利用工作更是力所不及的问题,可以说是一种误解。因为,一方面,实践表明,档案作用的发挥往往随着社会关注点的转移而发生明显的变化,已开放档案不能满足的社会需求,往往需要通过开展未开放档案依申请利用来实现。因此,可以认为,开展馆藏(行政机关移交的)未开放档案依申请利用与依法开放档案,并不是冲突的,而是有效的补充。另一方面,档案馆的有限“投入”如何合理使用,是一个应当根据社会需要统筹解决的问题。在新的形势下,综合档案馆尤其是那些馆藏数量多、基础工作薄弱的大型档案馆,确实面临着一个如何区分轻重缓急、有所为有所不为的科学抉择问题。而开展馆藏(行政机关移交的)未开放档案依申请利用正是一件值得有关档案馆有所作为的事情。

  因为,开展馆藏(行政机关移交的)未开放档案依申请利用工作,一是有助于提升综合档案馆便民惠民的社会形象。我国各级综合档案馆是各级党委和政府直接领导的公益性文化事业机构,馆藏档案的主要来源是党政机关,档案馆通过档案提供利用等公共服务不仅维系着党和政府与人民群众的密切联系,而且体现了其应有的社会形象。然而,由于目前综合档案馆正式向社会开放的档案从总体上看仅占馆藏总量的一小部分,其他未开放档案与公众几乎是“无缘”的(其中相当部分档案的不能开放又是由于以“卷”为保管单位造成的),这不能不在很大程度上影响公众分享国家档案信息资源的权益和国家档案馆的公众形象。开展馆藏(行政机关移交的)未开放档案依申请利用工作,可以满足公众对档案信息的个性化需要,可以明显提高馆藏档案公众利用的比重,它不仅与形成已满30年档案的依法开放是互补的,而且是积极回应政府信息公开环境下公众期待的“事半功倍”之举。二是有助于放大政府信息公开的积极效应。据统计,我国有用信息的80%由政府掌握,但这些信息大多处于不对外公开的状态。通过政府信息公开,建立了政府与社会之间及时、顺畅的信息公开渠道,加速了政府信息的流动和开发利用,减少了信息资源的闲置和浪费,促进了政府信息更快地转化为社会的物质财富。政府信息公开也使人民通过享有知情权(信息自由权),正常地行使我国宪法赋予的管理国家和社会事务的权力。政府信息公开,也是我国政府在加入世贸组织的形势下,努力建设服务政府、法制政府和责任政府的有效措施。而行政机关移交进馆的档案涉及相当多的政府信息,开展这部分未开放档案依申请利用工作,将在相当程度上弥补政府信息公开工作的不足。这也是各级综合档案馆被优先确定为当地政府公开信息集中查阅场所的基本理由。对此,我们应当保持清醒的认识,进而才能自觉做到与时俱进,有所作为。

  二、我国政府信息公开环境下综合档案馆自我调适的对策

  如前所述,我国政府信息公开环境下综合档案馆的自我调适,是一项毋庸置疑的现实任务。其内容包括:一是观念层面的调适,主要是解决与政府信息公开在服务理念上的“接轨”问题。二是实践层面的调适,主要是解决与政府信息公开在实践上的良性互动问题,其中包括档案收集如何扩大范围、健全手续;整理鉴定如何突破传统案卷的束缚;档案信息化建设如何助推资源共享的进程;档案利用如何实现依法开放与依申请利用并举。三是制度层面的调适,主要是解决有关档案法规与上述《条例》的适度衔接问题。

  (一)关于观念层面的调适

  为解决与政府信息公开在服务理念上的“接轨”问题,一是要明确什么是“轨”?二是要明确如何“接”?笔者认为,这个“轨”,就是上述《条例》确定的政府信息公开的基本原则之一----便民原则。当前,作为当地政府公开信息集中查阅场所的各级综合档案馆,为贴近民生、服务大局同样有必要推行便民原则。而且,坚持便民原则,也是各级综合档案馆公益性的集中表现。在建设服务型政府的新形势下,只有坚持便民原则,才能充分发挥各级综合档案馆在公共服务方面的重要作用。如何“接”这个“轨”?对于各级综合档案馆来说,关键是建立有效的运作机制,以期将便民原则贯穿档案馆建设的始终。主要体现在以下方面:

  1、决策规划的民主化。即将“便民”作为档案馆事业科学发展的聚焦点,通过组织专家咨询活动,充分发挥档案系统各类专家在推动档案馆重要决策和中长期发展规划科学化进程中的突出作用;搭建各种平台,为广大档案用户建言献策提供更多的机会,建立公众参与档案馆建设的长效机制。[6]

  2、业务建设的统筹化。即将“便民”作为档案馆业务建设的新坐标,根据科学发展观的要求,统筹好档案馆基础业务工作与利用服务工作的协调发展。[7]

  3、后勤保障的社会化。即将“便民”作为档案馆有关保障工作的立足点,无论是档案馆的客人服务、设备保养、安全保卫、环境保洁、车辆管理等后勤保障工作,还是档案整理、鉴定、目录建库及档案数字化加工等劳动密集型基础业务建设,应尽可能通过履行合同形式外包给有关社会组织(企业)来完成。[8]

  4、窗口服务的人本化。即将“便民”作为档案馆利用服务的新境界,档案馆无论在常规性查阅服务中,还是在拓展性社会服务中,都要切实践行“以人为本”的服务理念。[9]

  (二)关于实践层面的调适

  为解决与政府信息公开在实践上的良性互动问题,有必要着力做好以下工作:

  1、档案收集

  一是要拓宽视野,扩大收集范围,即根据新形势下政府完善社会管理与公共服务职能的要求,综合档案馆既要收集主管部门政策规划性文件材料,又要收集有关单位贯彻实施性文件材料;既要收集反映机构改革、社会变迁情况的材料,又要收集所有涉及人的凭证性信息材料。二是要健全接收手续,为移交档案中涉及的政府信息的后续利用创造条件,即为了解决涉及政府信息的档案移交进馆后提供利用的政策连续性问题,拟参照《上海市政府信息公开规定》(以下简称《规定》)的明确规定[10],有关档案馆在接收行政机关档案时应要求移交机关书面告知有关政府信息原属于主动公开、依申请公开或者不予公开的情况。三是要依法规范档案提前移交工作,对于旨在规避“风险”而提前移交档案的行政机关,应进行必要的协调工作,让他们全面理解《档案法》第十九、二十、二十一条规定,增强相关的法制观念,即不能认为档案一旦移交进馆就可以“万事大吉”了(“满30年向社会开放”),不能认为馆藏未开放的档案公民和组织就不能(按规定)利用,不能认为档案一进馆即与移交机关无关了(根据《档案法》规定,档案移交机关要维护自身合法权益,前提是应向档案馆提供其移交档案中不宜向社会开放部分的限制利用的意见)。

  2、整理鉴定

  要突破传统案卷的束缚,但并不是要改变档案实体保管的现状,而是拟在面上推行机关文书立卷改革的同时,对馆藏传统案卷,一是建立文件级档案目录检索体系,二是开展文件级档案鉴定工作,为档案信息公开和全文数字化建设提供依据。在此,要正确认识“尊重原有基础”的档案整理原则。应该看到,尊重原有基础,即保持文件在来源、内容、时间、形式上的历史联系,这是档案实体手工管理情况下便于保管利用的必要基础,但是它已经难以完全适应档案信息资源现代化管理的需要,尤其难以适应政府信息公开环境下档案利用服务的实际需要。比如,政府信息是以件为单位提供主动公开或依申请公开的,因此,一般以件为保管单位,建立相应的检索工具,确定鉴定开放意见,更便于提供利用。

  3、档案信息化建设

  为了助推档案信息资源共享的进程,档案信息化建设一方面要服从国家关于从信息技术阶段转向信息资源阶段,从基础设施阶段转向深入应用阶段,从数量建设阶段转向质量建设阶段,从粗放配置阶段转向追求效益阶段的信息化发展战略[11],一方面要充分兼顾档案利用服务的现实需要。为此,从信息资源建设层面来说,档案信息化建设应该首先加快以省(市)级综合档案馆为基地的档案目录中心建设,以有效提高本地区档案馆(室)藏档案信息资源的社会共享水平;其二是推行电子文档管理的规范化,即增量档案资源的电子化建设,最大程度地确保电子文档的真实性、完整性和安全性;其三是开展存量档案资源的数字化建设,一方面要求新进馆的档案按要求完成数字化工作,另一方面根据实际需要进行馆藏档案的全文数字化工作。在馆藏档案的全文数字化方面,拟借鉴我国外交部档案馆的做法,即在计算机终端上对数字化的档案进行鉴定,把内容可以公开的档案拷贝到开放数据库系统中去,对外提供利用[12]。这一做法的合理性在于,可以突破馆藏档案以“卷”为单位保管的局限,明显提高馆藏档案的开放比重;以内容可公开为标准来整合数字化档案资源,形成的开放数据库系统可以确保对外利用的信息安全。

  4、档案利用

  一是要实现依法开放与依申请利用并举。由于各种原因,目前馆藏档案正式对外开放的比重仅占馆藏总量的一小部分。这在一定程度上影响了综合档案馆的公众形象。有鉴于此,综合档案馆有必要通过开展馆藏(行政机关移交的)未开放档案的依申请利用,一是缓解社会对馆藏形成满30年档案鉴定开放的压力,并明显提高馆藏档案对公众提供利用的比重,最大限度地提高馆藏档案信息资源的社会效益;二是在一定程度上回应公众对行政机关移交档案中涉及的政府信息及时利用的需要,即不仅保持与档案移交进馆前有关政府信息主动公开或依申请公开的政策连续性,而且对馆藏中部分涉及当事人合法权益但不涉及国家机密(重大利益)、商业秘密及他人隐私的未开放档案(信息),依申请提供有关公民或组织利用。

  有人担心:开展馆藏(行政机关移交的)未开放档案的依申请利用会给某些别有用心的人提供可乘之机。笔者认为,这种可能性不能排除。但是,政府信息公开同样存在这种可能性,我们不是也在全国范围内推行了吗?何况馆藏未开放档案依申请利用的“裁量权”在国家档案馆手里,有必要如此“担心”吗?诚然,开展馆藏(行政机关移交的)未开放档案的依申请利用工作,对于综合档案馆来说是审时度势的“自我加压”,但它能使我国各级综合档案馆在推行个性化服务和向名副其实的公共档案馆转型方面前进一大步。

  二是要加强涉及政府信息的各类馆藏资源的研发工作,即要重视研究政府信息公开工作的需求动态,对档案馆拥有的涉及政府信息的各类信息资源进行有针对性的研究开发,并以行之有效的各种形式主动地为公众服务,为政府完善社会管理和公共服务职能服务。

  (三)关于制度层面的调适

  要解决现行档案法规与上述《条例》的适度衔接问题。如,根据上述《条例》规定,不仅4类政府信息应当主动公开,而且公民、法人或者其他组织可以主动向政府申请获取所需要的政府信息。而上述《档案法》不仅规定,“国家档案馆保管的档案,一般应当自形成之日起满三十年向社会开放”,而且规定,“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要,可以按照有关规定,利用档案馆未开放的档案”。然而,进行两相对照的话,我们不难发现,上述《条例》不仅明确规定“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向政府部门申请获取相关政府信息”(第十三条),而且明确提出了申请公开政府信息的程序性规定(第二十~二十八条)。但是,上述《档案法》虽规定“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要,可以按照有关规定,利用档案馆未开放的档案”,而该条款同时明确授权制订的国家档案行政管理部门和有关主管部门却至今没有出台相关的“利用未开放档案的办法”。因此,涉及政府信息的档案,只要进了国家档案馆,就难免不受上述《条例》的约束。有鉴于此,要解决现行档案法规与上述《条例》的适度衔接问题,重点是解决馆藏未开放档案利用的程序“合法”问题。为此,有关档案行政管理部门拟依照上述《档案法》第二十条授权的规定,通过制订“公民申请利用国家档案馆未开放档案办法”来适应上述制度层面的问题。

  与此同时,还应提供相应的制度保障,即发挥档案局馆合一、职能互补的优势,在馆藏未开放档案依申请利用所涉及的制度建设、资源建设、用户接待、与有关档案移交机关的协调等方面,健全局馆有关部门协调配合的工作机制。具体来说,一是在依申请利用馆藏(行政机关移交的)未开放档案的鉴定工作方面,综合档案馆拟建立上述档案的即时鉴定工作机制。即形成未满30年的未开放档案由利用接待部门按件征求档案移交机关意见,并报馆长审批决定;形成已满30年的未鉴定档案由鉴定部门按件提供鉴定意见,并报馆长审批决定;形成已满30年并曾鉴定为控制的档案由利用接待部门按件提供具体意见,并报馆长审批决定。二是在有关资源建设方面,综合档案馆拟根据上述《条例》规定的政府信息“主动公开的范围”,有计划地建立馆藏档案中不涉密的政策性、法规性、公益性、服务性的政府文件专题数据库,并提供公开查阅。三是在有关用户接待方面,综合档案馆要坚持“公正、公平、便民”的原则,无论是答复提问(比如,经常有用户提出,为什么某个文件在行政机关是“政府信息”,移交进馆即成了档案,查阅规定就不同了?),还是提供查阅,都应符合相关的法律依据。四是与有关档案移交机关的协调方面,综合档案馆与有关档案移交机关要建立一种良性互动的关系。即一是在政府信息公开工作日益法治化的环境下,综合档案馆在依法接收有关行政机关移交的涉及政府信息的档案时,必须掌握有关政府信息原属于主动公开、依申请公开或者不予公开的情况。二是档案移交机关应按照《档案法》第二十一条的规定,主动向有关档案馆提供有关移交档案是否限制利用的意见。因为,行政机关移交的档案是其行使职能的记录,这一记录如何使用在相当程度上取决于其依法行使职能的需要。《档案法》第二十一条明确规定档案馆应维护档案移交单位的“合法权益”,实际就是指确保行政机关依法行使职能的需要。因此,在行政机关移交的档案提供利用方面,档案移交机关与有关档案馆应依法进行合作。为了促成这一合作关系,有关档案行政管理部门应加强必要的协调工作。

  值得指出的是,政府信息公开环境下综合档案馆的自我调适是一个循序渐进的过程。上述三个层面的调适,是有机统一的,其中,观念层面的调适是先导,实践层面的调适是关键,制度层面的调适则是可持续发展的保障。

【注释】

[1]、[3]《辞海》缩印本,上海辞书出版社1999年版P488。
[2]《中华人民共和国政府信息公开条例》,经2007年1月17日国务院第165次常务会议通过,同年4月5日中华人民共和国国务院令第492号公布,自2008年5月1日起施行。见新华网北京2007年4月24日电。
[4]《中华人民共和国档案法》,根据1996年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议《关于修改〈中华人民共和国档案法〉的决定》修正。
[5]《中共上海市委办公厅、上海市人民政府办公厅关于深入贯彻实施〈上海市档案条例〉推动档案事业进一步发展的若干意见》(沪委办[2005]26号),载上海市档案局编《上海市档案工作政策法规选编》。
[6]、[7]、[8]、[9]戴志强:《公共档案馆的便民原则及其运作机制探讨》,载 2007年12月28日举行的上海首届“‘3+1’档案论坛”《论文汇编》,并先后发表于上海档案信息网、转载于《档案学通讯》网络版。
[10]上海市人民政府2008年4月28日第2号令发布的《上海市政府信息公开规定》第三十五条规定:“行政机关依法向国家档案馆移交的档案涉及政府信息的,应当将该政府信息原属于主动公开、依申请公开或者不予公开的情况书面告知国家档案馆”。
[11]国务院信息化工作办公室董宝庆:《推进国家信息资源与档案信息资源开发利用》,载《中国档案》2005年第6期。
[12]杨冬权:《在档案信息资源开发利用试点工作总结会议上的讲话(2007年9月28日)》,载国家档案局技术部编《档案信息资源开发利用试点经验汇编》,中国档案出版社2008年4月第1版P7。

        
        
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