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政府信息传播与利用
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 基于公共档案馆与图书馆网站的政府信息公开服务研究
            周林兴 点击量:1279
南昌大学历史系
【摘要】
《中华人民共和国政府信息公开条例》 正式颁布一周年之际,调查了我国公共档案馆与公共图书馆开展该工作的现状,并对其进行了分析,提出了相应的政策措施。
【关键字】
公共档案馆;公共图书馆;政府信息
    

    2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》以下称《条例》正式颁布。其第16条规定:各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所,并配备相应的设施、设备为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。《条例》的颁布有力地推动了政府信息公开工作,在建设公开透明的政府、保障公众知情权、监督权方面带来一定的影响。到2009年5月1日,正好是《条例》颁布一周年之际,为了了解公共档案馆与公共图书馆在政府信息公开中提供服务的情况,笔者以其网站为对象进行了一次调查。

    1.调查方式及指标

    笔者在4月20-30号之间采用浏览我国公共档案馆与公共图书网站的方式进行了一次全面的调查。对象包括国家档案馆、各省、直辖市级档案馆和国家图书馆、各省、直辖市级图书馆。调查指标①提供经过整合的政府信息服务,提供简单的政府信息服务、提供网站链接服务、未提供政府信息服务。笔者希望通过这次调查能够发现其中存在的问题,并且对其进行有针对性的分析,以期对公共档案馆与公共图书馆在今后的工作中如何更好地履行其职责提供借鉴与帮助;从而完善民众知情权的实现形式,最终达到规范政府信息公开的目的。

    2.调查结果及分析

    经过调查发现这些网站在政府信息公开服务中主要以这几种形式:在网站上设置有《政府信息公开》栏目;在网站上设置《现行文件》栏目;在网站上只设置与政府信息公开网站的链接或政府门户网站链接;几种形式都同时存在。

    2.1 提供经过整合的政府信息服务

    提供经过整合的政府信息服务的公共档案馆与公共图书馆主要有:江西省档案馆、上海市档案馆、福建省档案馆、重庆市档案馆、湖南省档案馆、安徽省档案馆、海南省档案馆、江苏省档案馆、天津市档案馆、辽宁省档案馆、黑龙江档案馆、贵州省档案馆、国家图书馆、新疆维吾尔自治区图书馆、山东省图书馆、首都图书馆等。但笔者发现这些单位所进行的信息整合也仅是一种简单的整合。如江西省档案馆(按事项)、专题(工伤抚恤、拆迁、退休待遇养老保险、征地与房屋拆迁补偿、低保、税务政策创业)与按部门整合(省委各部门及有关各部门、省法院、检察院、省政府各部门及各部门、人民团体新闻单位)。上海市档案馆主要按信息实用性分类体系(分为综合管理公共服务社会事业城市管理经济管理五大类)与政府信息公开单位级别分类(分为市级机和区县级机关两类、再按照事项分如上海市教育委员会、下分机构职能类、政策法规类、规划计划类、业务类)以及国家图书馆对各部门的一些重要政府信息以时间为顺序作为整合方式。

    2.2 提供简单的政府信息服务

    提供简单的政府信息服务的公共档案馆与公共图书馆主要有:湖北省档案馆、广西壮族自治区档案馆、河南省档案馆、吉林省档案馆、山东省档案馆、云南省档案馆、新疆维吾尔自治区档案馆、甘肃省档案馆、四川省档案馆等。这些单位所提供的政府信息服务一般都没有经过整合,只是提供了一个检索入口。如湖北省档案馆仅提供了“检索号、组织机构、关键词、地名、人物、文件编号、责任者、时间”检索条件,而且这些单位所提供的信息有的只是提供了文件目录。有些提供的文件也不完整,所以笔者认为他们提供的这种服务只能算是提供了简单的政府信息服务。

    2.3 提供网站链接服务

    这里所指的网站链接服务是指:政府信息公开网站或政府门户网站。提供了这类服务的公共档案馆与公共图书馆主要有:安徽省档案馆、福建省档案馆、浙江省档案馆、北京市档案馆、天津市档案馆、吉林省档案馆、江西省档案馆、湖南省档案馆、江苏省档案馆、上海市档案馆、山东省档案馆、山西省档案馆、海南省档案馆、广西壮族自治区档案馆、内蒙古自治区档案馆、新疆维吾尔自治区档案馆、甘肃省档案馆、四川省档案馆、云南省档案馆、贵州省档案馆、重庆市档案馆、吉林省档案馆、山西省图书馆、重庆市图书馆、青海省图书馆、海南省图书馆、宁夏图书馆、新疆维吾尔自治区图书、湖南图书馆、浙江图书馆等。通过调查发现,虽然大部分公共档案馆与公共图书馆都参与到了政府信息公开服务的工作中来,但是大部门都还只是停留在直接进行网站链接的层次;即提供最简单的服务或者说只是提供了一个导航的作用,对于利用者来讲起不到什么实际效果。

    2.4 未提供政府信息服务

    在调查的所有公共档案馆与公共图书馆网站中有下列没有提供政府信息服务。国家档案馆、西藏自治区档案馆、青海省档案馆没有网站,陕西省档案馆、河北省档案馆、宁夏自治区档案馆、网站无法显示。上海市图书馆、山东省图书馆、贵州省图书馆等十几家,既没有提供整合服务,也没有提供链接服务。可以这样说:他们完全游离于政府信息公开服务之外,特别让人意外的是国家档案馆,虽然在网站上有《政府信息公开》栏目,但所公开的内容仅仅是国家档案馆本身在履行职责中的相关政务信息内容;而没有任何其它国家级机关的在履行职责中的相关政务信息内容,甚至与政府信息公开网站或政府门户网站的链接都没有。

    从上述的调查结果,我们可以看出:不管是公共档案馆还是公共图书馆,在政府信息公开服务工作中都远远做得不够。从公开的数量上来看,大多数的公共档案馆与公共图书馆仅仅提供了少量的政府信息,而不是完整;从公开的方式来看,只有少数公共档案馆与公共图书馆提供全文服务功能,大多数部门都只提供目录检索服务。这种方式大大地限制了服务工作的开展。从信息服务的深度上来看,大多数公共档案馆与公共图书馆只是提供了一种浅显的服务,即提供一种简单的检索服务;而没有提供经过深层次加工与整合的系统信息服务。从公开的及时性来看,大多数所提供的政府信息都不及时,只有少数几家所提供的政府信息为最新的;甚至有的停留在2004年信息服务。可以这样说这种服务水平与《条例》所赋予其的责任与权利完全不吻合,如果不及时加以纠正势必会影响到公共档案馆与公共图书馆在政府信息公开中的地位问题。不过值得庆幸的是国家图书馆在政府信息公开中相对来讲还是做得相当不错,值得大家学习与效仿。

    3.政策启示

    目前,公共档案馆与公共图书馆在保障公众知情权监督权方面远远不够与温家宝总理在十一届全国人大二次会议上作政府工作报告时说的让人民群众知道政府在想什么做什么相距甚远更别提履行条例赋予他们的作为政府信息公开查阅场所的责任因此为了做好政府信息公开服务工作相关的配套政策必须跟上否则各公共档案馆与公共图书馆在开展该工作时只会流于形式而无实质性效果

    3.1 主体地位必须得到强化

    《条例》在实施以前公共档案馆虽然开展了现行文件服务工作,但仅仅是简单的目录检索;而且文件的滞后性相当严重,该项服务工作只是流于一种形式。而公共图书馆根本就没有参与到政府信息公开服务中来。从上述调查可以看出《条例》颁布以后,大部分公共档案馆与部分公共图书馆虽然都参与到了政府信息公开服务中来,但由于受工作惯性与传统思维模式的影响,它们在政府信息公开服务中的主体地位并没有得到确认。因为它们在资金来源、人事任免、话语权等方面与其它的政府权利部门存在着微妙的关系。正是这种关系的存在导致他们之间在国家机器中地位的不同,公共档案馆与公共图书馆在国家机器中的劣势地位应该说是由来已久,所以长期以来给老百姓的映象就是公共档案馆与公共图书馆就是一个养老的单位或者解决富余人员的机构;也正是这种问题的存在导致政府信息公开服务的主导权不是在公共档案馆与公共图书馆中,而是决定在其它的相关部门。就如首都图书馆李诚先生所说:图书馆恐怕更多的是被动接受信息的移送,政府送我们就接,不送我们也没地方查。②虽然《条例》中规定:行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息,并且第三十五条也规定:行政机关违反本条例的规定,有下列情形之一的,由监察机关、上一级行政机关责令改正。情节严重的,对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。构成犯罪的,依法追究刑事责任。但是,条例并没有具体说明如何整改、应该受什么样的处分及如何处分。可以讲处罚条款过于笼统,在实际落实中很难奏效,也正是因为这些问题的存在从而在很大程度上削弱了公共档案馆与公共图书馆在政府信息公开服务中的主体性地位的确立。但我们不能就此自甘堕落、不去作为。毕竟《条例》的颁布给公共档案馆与公共图书馆参与到政府信息公开服务中来提供了一个难得的机会。

    虽然通过调查我们发现,现在我国政府信息公开工作出现“政出多门、多头共管”的现象。不仅公共档案馆、公共图书馆在开展该项工作,一些政府部门自己也在开展该项工作。还有一些独立的现行文件中心等部门也在开展。繁荣的背后是没有一家做好,出现了“三个和尚”没水吃的窘境。要想解决这个问题,我认为道理其实十分简单,就是专人专管,确立唯一行为主体。因此,我们应该迎难而上勇敢地争取《条例》赋予的权利与应承担的责任,变被动为主动,变不利为有利。只有这样我们才能做到“有为有位”,到那时主体地位的确立也就是顺理成章的事了。信息提供必须做到及时虽然《条例》中明确规定:行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息;但是“及时”这种定性的用词带有很大的模糊性,多久才算是及时以及?多久又算不及时呢?笔者在调查中发现只有上海市档案馆、浙江省档案馆等少数几家档案馆所提供的信息中能查到2009年政府信息,绝大多数的档案馆所提供的信息都相当滞后。因此,笔者认为:在具体落实《条例》时很有必要细化监督制度,形成常态化的政府信息移交制度;而不能仅凭个人喜好、高兴就及时移交不高兴时懒得移交。根据北京大学公众参与研究与支持中心发布的关于(2008年度)政府信息公开的报告中显示,在全国31个省级政府中,全国只有9个省份被认定及格。而且,《政府信息公开条例》专家意见稿起草者,中国社科院法学所研究员周汉华说:一些省份的工作报告是应付,比如某省审计署,一年两百多个工作日政府信息公开只有100多条。北大公众参与研究与支持中心主任王锡锌教授说:工作报告中套话多,有的报告除了机关名称和数据不一样,格式和版本都一样。③这与我们所期待的政府信息公开有着很大的差距,如果得不到改善,公共档案馆与公共图书馆将会出现一种无米下锅的窘境。因此,公共档案馆与公共图书馆应该积极监督和参与国家对政府信息公开的立法。对于在“条例实施过程中出现的问题与不足”应该提出相应的建议,使《条例》逐步完善。从而保证在法律的层面使政府各部门及时地保质保量地向公共档案馆与公共图书馆提供相应的政府信息。

    3.2 配套制度必须形成体系

    政府信息公开法律制度是通过法律确立的,是政府公开其所拥有的信息的制度。即由宪法、信息公开法及其他相关法律关于政府信息公开的法律规定构成制度。④其中宪法是政府信息公开法律制度的基础,已经存在;而信息公开法是政府信息公开的专项法律。《条例》就是为了解决这个问题而出台的专项法律,其他配套性法律制度正是我们需要解决的问题。虽然,《行政处罚法》和《立法法》等法律也规定了政府在某些方面的信息公开义务等;但是在具体的操作层面还存在很多问题,导致目前政府信息公开不是以可诉求的获得政府信息权为基础而是以政府的职权为基础。这样公开信息是以行政权力为主导的“公开”,是行政机关推动的;也正是这种相关配套制度的缺失。导致信息披露和信息发布机制从一开始就存在着先天不足,致使目前发布的信息不能确保公众周知,公众参与基本成为一句空话。为了解决这个问题,我们必须形成配套制度。如监督体系的构建、信息发布制度的规范、新闻发言制度、首席信息官制度的完善等。在这方面一些地方政府已走在了前列。如广州拟建立政府首席信息官制度,目的是为了加大首席信息官在信息处置方面的权力,推动真实的电子政务。通过信息公开增强公众对于政府行为的监督,从而相应地使政府工作人员提高公共服务水准,有利于建立公共服务型政府。⑤

    完善政府信息公开服务的评估机制受传统做派的影响,政府的工作始终保持着某种神秘性。政府信息公开条例要想摒弃这种暗箱行政,打造阳光政府,完善的评估机制将对其起到很好的推动作用。虽然,国家档案局颁布实施的《市县级国家综合档案馆测评细则》的100分中与“信息公开”有关的指标有:配备了相应的信息公开场所所需的设施、设备计2分;设立党委、政府信息公开场所并能满足需要计3分;建立电子文件中心计1分;制定公开信息送交办法计2分;同级党委、政府的工作部门及时向档案馆送交主动公开的信息计3分。⑥这个《细则》对于档案馆而言可能有一定的约束力,但要想做好政府信息公开工作是远远不够。必须要站在一个全局的角度形成一套完善的评估机制,指标包括:人员专业化、服务制度化、人员职业化、机构专门化、实体平台和虚体平台一体化等方面。让政府信息公开与评估机制产生一种互动效应,敦促政府相关权利部门在该项工作中履行好各自的职责,就如中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任莫于川所认为的:“政府不是要暗中管人;而是要大大方方服务于人。④⑥

    3.3 提高工作人员作为意识

    有人认为公共档案馆始终不可能成为政府信息公开服务的主角,认为公共档案馆开展政府信息公开服务是把兼职当成了主业,是一种本末倒置行为;也有人认为在政府信息公开问题上公共档案馆应该是起补充的作用,既不可能成为主要承担者,也不应该被视为是一种傀儡;更有人认为公共档案馆应该严格按照《档案法》要求全面开放,30年前的档案才是公共档案馆应尽的职责;而且认为不仅不应该提倡开展政府信息公开服务,还应该禁止。认为公共档案馆开展政府信息公开行为是向百姓作秀,向政府邀宠的一种投机行为,对档案事业的发展有百害而无一利,认为这是一种饮鸩止渴的行为。⑤⑦事实是不是这样呢?我们应该给出否定的答案,大家都知道思想有历史的沿袭性或惯性,这种不作为思想就是这种沿袭性的体现。因此,我们应该突破这种思维定式,认识到公共档案馆与公共图书馆参与到政府信息公开服务中来是社会发展到一定阶段时其社会职能的拓展;是其进一步融入社会的一种重要举措。就如其发展的历程由封闭到开放,由统治阶级独享到平民百姓共享的过程一样而不应该看成是兼职甚至是不务正业的行为。《条例》作为一项制度已经存在,它作为人类行为的模式或规则,必然体现人的思想观念和价值观,制度与思想必须融合,制度化生存的制度,是被执行的实践着的制度制度离开了思想尤如灵魂出窍一般;再好的制度也会失去生命的活力。上述调查已经说明了这一问题,虽然《条例》颁布已一年,但公共档案馆与公共图书馆的实际行动却是迟缓的。追究其原因的话恐怕公共档案馆与公共图书馆工作人员的主观因素占有很大的份量。因此,如何来对馆员进行引导与教育,使其树立一种作为意识,让他们从思想的根源上认识到制度执行的必要性,显得尤为紧迫。因为,思想与制度的合一才有力量,制度的生命来源于思想的制度化和制度的思想化。⑥⑧

    总之,随着民主政治文化的发展,政府信息公开对于促进公众参与国家管理、保障个人权利、促进经济增长、防止腐败、以及提高行政效率等方面都有着非常重要的意义。它已成为一个现代民主法治国家的标志。因此,公共档案馆与公共图书馆工作人员应该责无旁贷地承担起这项工作,为了自身的发展也是为了人们的需要。⑦⑨

【注释】
①周勇娟.从网站角度探讨我国公共图书馆的政府信息公开[J].情报资料工作.2009.2.
②新浪网.北京政府信息公开评估排名第11全国9省份及格[EB/OL].[2009-11-12]http://news.sina.com.cn/c/2009-05-12/021715606595s.shtml
③张明杰.信息民主的保障政府信息公开制度[J].世界环境.2005.9.
④廖颖谊金.广州拟建立政府首席信息官制度[N].新快报,2009年5月13日.
⑤沧海等.政府信息公开档案馆怎么办,专题沙龙[J].档案管理.2009.3.
⑥人民网.政府信息公开条例实施一周年来调研结果[EB/OL].[2009-11-12]http://news.xinhuanet.com/lianzheng/2009-05/08/content_11335428.htm.
⑦沧海等.政府信息公开,档案馆怎么办,专题沙龙[J].档案管理.2009.3.
⑧周林兴.政府责任与信息公平公共档案馆服务的一种制度性规范分析[J].档案学通讯.2007(1).
⑨张明杰.信息民主的保障政府信息公开制度[J].世界环境.2005.9.
        
        
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