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 大力推进公共法律服务均等化建设
            柳玉祥 点击量:1406
江苏省司法厅
    

    党的十八届四中全会明确提出,要“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设”。五中全会进一步指出,要“实现基本公共服务均等化水平稳步提高”的目标,并提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念。贯彻这些要求,江苏在近几年公共法律服务体系建设实践的基础上,提出推动公共法律服务均等化建设的目标,为公共法律服务体系建设理论和实践注入了新的内涵。推进公共法律服务均等化,是以习近平总书记重要指示精神为指引、将公共法律服务体系建设深入推进的题中应有之义,是建设人民满意的服务型司法行政机关、维护社会公平正义的重要举措,应当成为当前和今后一个时期司法行政工作的重大政治任务。

    一、公共法律服务体系建设的定位与均等化的内涵

    公共法律服务均等化,是指全体公民和社会组织都能公平可及地获得大致均等的公共法律服务,其核心是机会均等、全面普惠,而不是简单的平均化和无差异化,重点解决的是公共法律服务不平衡的问题。它要求政府及相关服务主体,要为不同社会阶层的所有公民和社会组织提供生存发展所必需的法律服务,是政府职能和社会运行模式的一次整体性转变。

    均等化的公共法律服务体系的内涵呈现为以下几个层次:

    (一)强调机会均等。强调公共法律服务的“机会均等”,是因为公共法律服务资源对个体的生存和发展来说是必需的,必须保障全体社会成员依法均等享有,这符合社会和谐稳定发展的整体利益。当然,鉴于区域经济发展不平衡的现实,允许公共法律服务存在数量和质量上的差异。

    (二)均等化具有过程性特点。推进公共法律服务均等化,就是让一定区域的居民所享受的公共法律服务数量不断增加、服务质量不断提高、服务差距不断缩小并趋于消除,这是社会发展的基本过程。强调公共法律服务均等化的“过程”性,有利于促进政府有效利用公共权力和公共资源,促进居民公共法律服务消费的逐步平等化。

    (三)公共法律服务均等化以保护公民的基本权利为核心。公民权利的保障是法治建设的根本。公共法律服务均等化的最大价值,在于最广泛地保障公民的基本权利,保障居民不会因居住、出生、教育、收入和社会地位等非法治因素的差异,而丧失获取法律服务的“法律面前人人平等”.这是促进社会公平正义的重要前提。

    (四)均等是公共法律服务体系建设要实现的高级目标。公共法律服务的“自由均等标准”,就是要保障居民能够在不妨碍他人利益的前提下,按照自己的意志决定自己的行为,自主选择公共法律服务的内容和方式,从而实现自身利益的最大化。在这个过程中,个人的自由意志得到发挥,个人在公共法律服务中的选择权得到充分尊重。

    二、国外推进公共法律服务均等化的主要做法

    法治发达国家在现代法律制度建设方面的先行经验,比如政府主导的现代法律援助制度的供给模式,对推进我国公共法律服务均等化建设具有参考价值。

    (一)法治发达国家法律援助主要供给模式考察。法治发达国家法律援助提供模式按照国家在法律援助过程中的地位、参与程度、经费投入等,大概分为私人律师模式、专职律师模式、混合模式三种,主要涉及申请审查、援助提供、质量监督、经费保障等内容。

    1.私人律师模式。以英国为代表。国家不建立专门的法律援助机构,只设有法律援助的管理机构,负责制定法律援助计划、审批当事人的法律援助申请,具体的法律援助服务由私人律师、私人律师事务所提供,国家根据法律援助的服务时间、办理阶段或者案件数量核算工作量,并依照法律规定的法律援助服务费用支付标准支付补偿。国家除给予法律援助相应的经费支持外,主要是通过制定有关法律、法规,从宏观上对整个社会的法律援助进行指导和管理,不参与具体法律援助运作。

    2.专职律师模式。以美国、日本为代表。该模式下,政府设立专门的法律援助机构,聘请专职律师,向符合法律援助条件的当事人提供法律援助,为受援人解决各项诉讼费用是与解决公民失业、养老、医疗、住房等各种困难意义相当的社会福利,因而法律援助制度也成为国家整个社会保障体系中的一项福利制度。

    3.混合模式。这种模式以北欧国家最为典型,是指法律援助机构兼具管理与实施的模式或者具有上述两种模式优点的混合模式。瑞典把私人律师提供法律援助与通过国家公共机构获得法律援助的需要有机结合起来,需要法律援助的公民可以在公共法律事务所和私人执业律师之间自由选择,公共法律事务所和私人律师不垄断法律援助。在这种双轨制的服务模式中,国家公共法律事务所占据主要地位,私人律师执业者处于辅助地位。这种模式便于不同地区、不同经济状况、不同法律领域的当事人自由选择,灵活性强,为多数国家所采用。

    (二)对我国公共法律服务均等化建设的启示

    1.政府主导是推进公共法律服务均等化的关键。从国外的经验看,政府都是推动公共法律服务体系建设的主导力量,没有政府的宏观指导,无法建立完善高效的公共法律服务体系。在公共法律服务供给的初期阶段,英美等国比较依赖市场化的机制,政府推动公共法律服务体系建设也主要是通过向市场购买法律援助服务,政府基本不参与服务提供和过程监管,导致用于法律援助的财政支出大幅增长,管理效率低下,政府推动公共法律服务保障的政策也没有发挥出改善社会管理、提高政府效能的作用。最终,不得不采取相应的改革措施,不断加强政府对公共法律服务的影响力和调节能力,以确保公共法律服务不偏离政府主导的方向。

    2.社会参与是构建服务供给混合模式的重要内容。混合模式是世界公认的公共法律服务最佳模式,其关键是把政府主导与社会参与有机结合,以政府来统筹多元化、多样化的法律服务供给,实现最佳的资源配置和最高的管理效率。以北欧国家为例,政府提供的公共法律服务援助不仅主导了法律援助供给,也预留了空间给私人执业律师等市场力量,形成了双轨运行的灵活机制。这种模式不仅保障了申请人的自由选择权,提高了服务质量,也减缓了私人律师提供法律援助的高收费,运行效果良好。

    3.成本、质量平衡是推进公共法律服务均等化要解决的突出问题。目前,各国关于法律服务提供模式的实践处于市场模式、专职模式、混合模式互动融合状态,如何达成成本和质量之间的平衡,是推动事业发展的主要议题。就我国目前阶段而言,一方面,法律服务市场发育不够充分,另一方面,政府关于公共法律服务体系化建设的政策已经出台,但定位尚不够明确,构建福利型公共法律服务模式还有很长的路要走。当前,要在不断加大政府财政投入的同时,进一步完善鼓励志愿供给的各项政策,探索设立公共法律服务基金,引导多元化的社会资金投入到公共法律服务事业,实现法律服务投入多元化。同时,要完善管理和运作机制,使不断加大的政府财政投入和社会投入迅速转化为数量增长、质量提升、与人民群众需求相适应的公共法律服务供给,避免发展过程中的浪费和低效现象。

    三、推进我国公共法律服务均等化的对策建议

    从江苏乃至全国范围来看,公共法律服务均等化体系建设都存在服务供给不足、资源配置不均、资源整合不够、工作保障不力等困难和矛盾,这既有客观制约,也有主观因素。作为一项整体性、社会性、长期性的系统工程,公共法律服务均等化建设需要各级党委政府在政策引导、资源整合、经费保障等方面综合发力、创新机制,推动公共法律服务朝着均等化方向迈进。

    (一)强化政策引导,做大做强法律服务业

    法律服务资源的充足供给是建设覆盖城乡居民的公共法律服务体系的前提。要出台相关政策法规,加强行业发展引导,加快推进法律服务业自身发展。一方面,要明确改革发展方向。目前,律师、公证、基层法律服务等都需要在顶层设计上明确改革方向,激发发展活力。比如,律师业需要完善“两公律师”制度,进一步总结试点经验,加紧修改《律师法》,把公职律师、公司律师制度纳入我国律师制度整体框架,明确公职律师的法律地位、权利义务和参与范围,理顺管理体制和机制;公证行业需要坚持以非营利性为方向、以公益性为目标的体制改革框架;基层法律服务业要明确发展定位,完善有关基层法律服务的法规体系,实现基层法律服务工作的制度化、规范化。另一方面,要优化执业环境。法律服务业的发展需要良好的外部环境,要推动完善符合律师、公证、基层法律服务等行业特点的税收、医疗、养老、社保等政策,探索建立律师、公证、基层法律服务行业商业保险一揽子计划,健全律师行业保险保障机制。

    (二)强化资源整合,为公共法律服务引入源头活水

    公共法律服务是一个范畴广泛的业务领域,应大力推动法律服务资源多样化、供给多样化。从当前来看,一要大力推动法律服务共同体建设。加强与公检法部门和高校、科研机构的协同合作,引导公安民警、检察官、法官以及高校教师参与普法宣传、矛盾纠纷调处、法律咨询以及法律服务等活动,积极构建常态化的“大公共法律服务”体系。通过组建跨区域法律服务团(组)、信息化建设等渠道,将法律服务力量配置到基层和欠发达地区,缓解公共法律服务力量区域性矛盾。同时要积极整合基层法律服务资源,充分发挥其贴近基层、贴近实际、贴近群众的优势,为群众提供法律咨询,开展法治宣传,参与纠纷调解,零距离开展工作。二要有效整合利用志愿者力量。志愿者群体是一支可以最大化利用的潜在力量,也是衡量社会文明程度的重要标志。要健全公共法律服务志愿者注册制度,以“注册便利化、服务便利化”为目标,深入研究群众法律服务需求和公民参与志愿服务的特点,针对法治宣传、法律咨询、法律援助、人民调解、政策宣讲等群众性公共法律服务活动,建立与各类志愿者管理部门信息交换和资源共享机制,探索完善志愿者参与公共法律服务的制度化渠道,积极引导志愿者向公共法律服务领域集聚。三要健全社会激励机制。协调税务、工商、民政等部门联合出台政策,通过税收、表彰、奖励、培训、补助等手段,引导和激励更多的市场力量进入公共法律服务领域。司法行政机关和行业协会要创造条件、搭建平台,组织引导专业法律服务人员,尤其要引导青年律师、实习律师在执业初期就树立良好的社会责任意识,自主发掘服务需求、开发服务产品,开展多元化公共法律服务,为社会治理注入法治元素。

    (三)强化政府主导,加大公共法律服务保障力度

    建立覆盖城乡的公共法律服务体系最根本的是政府的宏观指导和政策支持,尤其是强有力的组织保障、经费保障和制度保障。首先,建立和完善组织保障体系。各级党委政府要认识到公共法律服务体系建设的必然性、重要性和紧迫性。在组织领导上,将公共法律服务体系建设提到与其他公共服务同等重要的议事议程;在运行机制上,建立党委领导、政府主导、司法行政机关具体实施、相关部门协作配合、社会广泛参与的长效工作机制,推动财政、编制、民政、税收、工商、政法各机关等部门以及工会、妇联、共青团等社会组织和事业单位加强经费支持和人员保障;在政策层面,将公共法律服务体系建设纳入区域经济社会发展规划内容和规划实施重大项目,纳入政府为民办实事项目,纳入基本公共服务建设内容。建立和完善经费保障体系。在政府购买公共服务经费中设立公共法律服务专项经费,与法律援助经费并列,专用于购买公共法律服务,并接受财政、审计部门的监督。根据事权和支出相一致的原则,省市两级财政明确一定数额和比例的公共法律服务支出经费,县级政府根据实际情况采取以案定补的形式予以保障,三级联动确保公共法律服务体系建设的经费支持。建立省级财政对经济欠发达地区尤其是县级政府的转移支付和省以下转移支付制度,有效发挥省市级财政对公共法律服务体系建设的协调功能。建立和完善公共法律服务法制体系。最新修改的《立法法》,扩大了地方立法的立法范围和立法主体,要加快公共法律服务体系建设地方立法步伐,出台针对服务体系构建的地方性法规和政府规章,逐步形成以地方综合立法为统领,以地方法律援助条例、人民调解工作条例等单行地方立法为主体,以地方志愿者管理办法等附属立法为支撑的省域公共法律服务地方法制体系,确保公共法律服务体系建设在法治轨道运行。原载《中国司法》2016年第1期

        
        
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