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 构建覆盖城乡居民的公共法律服务体系
            王鲁宁等 点击量:1188
江苏省人民政府参事室
    

    党的十八届四中全会《决定》明确提出:“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设,加强民生领域法律服务。”公共法律服务是由政府主导提供、旨在保障公民基本权利、维护社会公平正义所必需的基本法律服务,是公共服务均等化的重要组成部分。构建完备的法律服务体系,是全面依法治国的社会建设工程,是法治社会建设的基础性工程,是惠及城乡居民的民生工程,也是政府提供公共服务的重点工程。因此,进一步推进江苏公共法律服务体系建设,任务艰巨,意义重大。

    一、江苏公共法律服务体系建设一直走在全国前列

    江苏在建设完备的公共法律服务体系方面一直走在全国前列。早在2011年11月,中共江苏省委第十二次党代会就提出了“加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系”的重要部署,江苏省司法厅推动和指导各地积极探索、大胆创新,努力推进江苏公共法律服务体系建设,形成了以苏南地区为代表的“综合性法律服务中心”模式,苏中地区为代表的“社区法律服务站点”模式和苏北地区为代表的“村村法律顾问”模式。2013年8月,江苏省司法厅在总结基层经验的基础上,下发了《关于加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系的意见》,提出着眼于满足人民群众的基本法律服务需求,建立健全以县(市、区)、乡镇(街道)公共法律服务中心为基础,以城市社区法律服务站、村(社区)法律服务顾问为延伸的服务网络,构建12348热线畅通、在线服务和落地服务相结合的法律服务体系。各地坚持“政府主导、司法行政统筹、覆盖城乡、可持续发展”的原则,在基本平台搭建、基本方法创新、基本队伍建设、基本保障提供方面做出了使民众受益令百姓欢迎的成绩。2014年9月以来,江苏省司法厅先后在南通市、南京市江宁区召开全省公共法律服务全覆盖推进会和全省县(市、区)司法局实战化暨基层基础建设会议,各地以项目化形式主动作为、攻坚克难,加快推进以完善服务网络、强化服务产品研发、扩大服务供给和加强服务保障等内容为重点的法律服务体系建设,使江苏公共法律服务体系建设提升到一个新阶段,迈入了全国各省市公共法律服务体系建设的前列。

    二、江苏公共法律服务体系建设短板明显

    尽管江苏公共法律服务体系建设取得了骄人的成绩,但是与中央和省委要求相比,与民众对法律服务的需求相比,与构建完备的法律服务体系的目标任务相比,还存在若干亟待解决的问题。

    1.制度保障缺失。

    江苏关于公共法律服务体系建设的制度保障,目前还散于在省委和省政府的规范性文件,关于具体实施意见还仅仅停留在司法厅下发的规范性文件层级之上。因此,各地在实施过程中,制度的刚性保障明显缺失,公共法律服务在人财物保障方面往往缺乏有力的法规依据和刚性约束,受重视、受保障的程度和被推进的力度远远低于教育、卫生和文化等公共服务水平。

    2.人才保障不足。

    公共法律服务体系建设的关键是人才。十八届四中全会《决定》要求加强法治工作队伍建设,高素质的法律服务队伍是法治工作队伍的重要组成部分。法律服务队伍主要包括社会律师、公职律师和公司律师,但江苏的律师数量与全国其他发达省市相比,呈现出总量不足的问题。截至2015年上半年,江苏共有律师17403人,万人律师数仅为2.2,远低于北京、上海等地,也低于同处于长三角的浙江省。人才力量的不足使江苏公共法律服务供给总量严重不足,已经成为江苏公共法律服务保障的主要瓶颈。

    3.资源配备不均。

    就江苏法律服务资源的配置而言,法律服务资源向大城市和经济发达地区集中的态势明显,从而造成城乡之间、区域之间、中心城市与县城之间资源分布极不平衡。苏南、苏中、苏北万人律师数分别为3.3、1.41、1.22,大部分乡镇只有2~3名基层法律服务工作者,尤其是农村法律服务资源严重匮乏。经济落后地区、基层、农村人才资源的不均,已经成为江苏公共法律服务均等化最大的制约因素。

    4.经费保障不够。

    目前,江苏公共法律服务体系建设经费主要用于律师值班补助、律师人民调解员办案补助,经费的主要来源为政府财政拨付、司法行政机关经费补贴,但是各地均没有将公共法律服务体系建设经费纳入制度化的地方财政预算。因此,建设经费缺口大,且没有可持续的经费投入,从而致使经济相对贫困地区和农村基层法治机构建设薄弱,工作条件简陋,严重影响基层法律服务人员的积极性和法律服务的质量和效率。

    三、进一步推进江苏公共法律服务体系建设

    1.加强公共法律服务体系的制度化建设。

    十八届四中全会《决定》指出:“要保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设。”因此,构建制度化的公共法律服务体系,加强公共法律服务顶层设计,使江苏法律服务工作于法于规有据,是做好法律服务工作的制度前提。一方面,要把公共法律服务体系建设纳入江苏省政府公共服务的“十三五”发展规划;另一方面,由省政府法制办牵头,研究制定《江苏省公共法律服务体系促进办法》的政府规章,或者拟定《江苏省公共法律服务体系促进条例(草案)》,并尽快列入省人大立法规划,适时制定出台地方性法规,使江苏公共法律服务体系建设奠定在制度化的基础上。

    2.加强公共法律服务的人才队伍建设。

    要强化政府、市场和社会三方力量建设,实现公共法律服务主体多元化,壮大公共法律服务队伍,提升公共法律服务人员的素质,形成法律专业队伍、志愿者队伍、法律专家指导队伍的群体组合。要采取优惠的激励政策,鼓励专门法治人才和法学专家定期到基层指导法律服务工作,像选调村官那样支持优秀法学毕业生到基层工作,鼓励他们把根扎在基层,把心放在基层,把知识用在基层,把功业建在基层;同时,采取倾斜政策,改善基层法治人才的工作条件、生活条件和薪酬待遇,提升他们的尊严感、成就感、使命感和自豪感。经过五年左右的队伍建设,使江苏每万人口中律师、公证员、基层法律服人员在苏南达到3.5名、苏中2.5名、苏北2.2名以上,逐步为江苏公共法律服务体系建设奠定较强的人力资源基础。

    3.加快推进江苏公共法律服务均等化建设。

    要在公共法律服务“全覆盖”、“均等化”下功夫,推动公共法律服务体系覆盖城乡各个领域和各类群体,保障城乡居民特别是困难群众、弱势群体同等享受公共法律服务。遵循公共法律服务体系的价值取向,明确公共法律服务体系建设目标任务、项目标准和路径设计,推进公共法律服务体系建设有序开展,到2020年,总体实现全省公共法律服务“全覆盖”、“均等化”.为此,要建立重心下移、力量下沉的工作机制,推进上级法治干部下基层活动。各级政府在做好面上工作的同时,要把法治工作的重点放到基层,把法治工作的重心移到基层,把法治工作的力量投向基层。领导干部,特别是法治干部要定期定点走基层、下基层,了解基层法治工作进展,排解基层法治工作困难,解决基层亟待解决的实际问题,为基层办实事、做好事,同基层党组织和基层干部共同努力,不断提升公共法律服务水平,使江苏法治社会建设在基层见成效、出经验、结硕果。

    4.加快推进公共法律服务平台建设。

    完善业已建立的公共法律服务平台,全面整合司法行政面向民众服务的各项职能,建立健全党委领导、政府主导、司法行政部门负责、社会各方参与的县乡村三级公共法律服务体系工作机制,打造运行有序、高效便捷的网络平台和实体平台。拓展“12348”热线服务功能,建立“互联网+公共法律服务”新型模式,完善县(市、区)、乡镇(街道)公共法律服务中心建设,推进城市社区法律服务站和一村(社区)一法律顾问工作的落实,加大公共法律服务产品的供给和推介,形成需求与供给的良性互动和动态平衡,着力打造城市半小时、农村一小时的公共法律服务圈,更好地为群众提供方便快捷的法律服务。

    5.加大公共法律服务体系建设的投入和经费保障。

    政府是公共法律服务的主要提供方,政府投入理应成为公共法律服务体系建设的主渠道。要将公共法律服务体系建设纳入全省和各市县经济社会发展总体规划,列入政府公共服务建设的基本内容,增强财政保障能力;要构建政府购买法律服务的长效保障机制,各级政府用于公共法律服务的预算增长幅度应当与政府财政收入的增长相匹配,与当地民众对公共法律服务的需求相适应。根据区域公共法律服务均等化的要求,可以借鉴广东的做法。广东省委、省政府建立了政府购买服务与对村(社区)法律顾问公益性服务进行经济补贴的经费保障机制,给予每个村每年不少于1万元经费支持,珠三角各市由本级财政负责,其他各地市实行省市各负担50%的共担模式。2015年~2017年,广东省财政对欠发达地区的所有村(社区)给予经费支持,以弥补经济欠发达地区和农村基层财力不足的困难。

        
        
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