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 关于基层公共法律服务体系建设的思考
            王非 点击量:1041
平昌县司法局
    

    党的十八届四中全会明确指出“依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系”,充分发挥政府主导作用,整合公共法律服务资源,建立完善覆盖城乡一体的公共法律服务体系,既是贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会精神的理论精神,也是建设中国特色社会主义法治体系的重大创举,更是司法行政部门转变职能、创新社会管理的生动实践,构建公共法律服务体系将为基层公共法律服务注入新的内涵和活力,也必将为服务经济转型、化解矛盾纠纷、促进民生和谐作出新的更大贡献。

    一、建立基层公共法律服务体系的重要意义

    加强基层公共法律服务体系建设,促进公共法律服务均等化、便民化,是适应经济发展新常态的现实需要,也是政府为民服务义不容辞的责任。它的建立有利于保障居民的合法权益,有利于营造和谐稳定的外部环境,为经济社会又好又快发展夯实基础。

    (一)建设法治型、服务型政府的需要。加快建设具有中国特色的基层公共法律服务体系是推进政府职能转变、完善公共服务、创新社会管理的重大举措。它满足了人民群众对法律服务需求呈现日益增长趋势的现实需要。受传统观念、国家政策、群众素质等多种因素的影响,我国基层组织不健全、自治能力差,加之人口多、底子薄、基层群众收入水平底,基层社会发展情况越来越复杂矛盾越来越突出,法律服务产品供需不平衡的矛盾日益凸显。我国发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出。城乡二元结构尚未根本改变,城乡差距存在拉大的趋势,这种差距不仅体现在经济方面,也体现在公共法律服务方面。发挥政府主导作用,整合社会资源,建设覆盖城乡、惠及全民的公共法律服务体系,不仅是中国特色社会主义的现实需求,也是化解基层矛盾维护社会稳定的现实需要,更是创新社会管理、维护公平正义、建设法治政府和服务型政府的现实需要,有利于提高为社会服务、为人民服务的能力和水平。

    (二)提高基层治理法治化水平的需要。现代法治社会的标志是具备完善的法律体系、设立公正的司法制度和严格执法制度、拥有健全的民主监督制度和较高的全民法律意识。法治社会强调法律维护公共利益、执行公共事务,也强调对权力的约束控制。基层公共法律服务是基层治理中的重要组成部分,也是建设法治社会的现实需要。党的十八届四中全会作出全面推进依法治国重大战略以来,基层公共法律服务进一步向基层治理的“末梢”延伸,但受封建残余势力和思想的影响,在相对封闭的偏远山区、个别家族中仍然存在人治大于法治、实行家长制、搞一言堂等现象。我国法治建设还处在比较初级的阶段,面临着理想与现实、继承与发扬、普遍与特殊等诸多矛盾,面临着文化价值的冲突等问题。构建基层公共法律服务体系着眼实际,提高基层依法治理水平、建设法治社会的迫切需要。

    (三)维护社会和谐稳定的需要。目前,我国处在改革发展的关键期,伴随社会转型的是人民内部矛盾纠纷和利益群体的多元化。在纷繁复杂的社会主义初级阶段,我国经济社会发展矛盾凸显、利益冲突多变,对构建满足不同人群、不同层次需求的法律服务体系提出了新的更高层次的要求。作为社会利益的调节器,公共法律服务体系着眼于畅通渠道、纠纷预防、矛盾调处、法治宣传,着力推进政府依法行政、促进社会公平正义。公共法律服务体系具有其独特性和不可代替性,能最大限度地保障社会和个人利益,对促进纠纷防治、避免矛盾激化、维护社会稳定发挥着重要的作用。

    二、基层公共法律服务体系建设存在的问题

    (一)职能定位不准。一是大多数公共法律服务机构提供法律援助、矛盾纠纷调处等公益性服务,但这些常规性工作,在原有的司法体系中已趋近完善,其职能定位与其他部门存在职能不清、权责不明的情况,相互有交叉又有区别,并非一种协同合作的关系,没有形成资源共享,既浪费了资源又影响了效率。二是目前设立的各类人民调解组织、法律援助机构、等公共法律服务机构大多是由自上而下的行政行为,机构性质不明确,相关制度不健全,服务项目缺乏连续性,服务呈现封闭性、分散性、临时性,不利于公共法律服务体系的建设和法律服务活动的深入开展。三是基层公共法律服务的非公益性行为本身注重追求经济利益而非社会利益,其功能定位本身与政府性、公益性、非营利性存在一定差距,不能完全满足中低收入阶层和弱势群体的法律需求。

    (二)工作保障不足。一是全国各地逐步建立了法律服务机构网点,增加了相应的机构、站点、人员,但专项资金仅仅依靠司法行政部门以奖补资金的形式补给,存在资金不足、运转困难的问题,难以维持公共法律服务的正常开展。二是目前开展公共法律服务的主要力量是司法行政部门,具有职业资格的人员相当有限,基层法律服务资源分配不均,多数在律师事务所和法律援助中心,人民调解委员会、法律援助工作站缺乏理论水平高、实践能力好的高素质专业人员,供需矛盾突出,难以保证群众在“家门口”享受到公共法律服务。三是受地区发展先后和人才因素的影响,各地未形成优胜劣汰的人员竞争机制。基层法律服务人员多由当地干部或经验相对丰富的长者担任,他们理论水平相对较低,处理事务仅凭实践经验,难以从法律上给予强制性、专业性保障。

    (三)实践广度和深度不足。多数部门开展法律服务工作的广度和深度不足,未聘请法律顾问,未签订法律顾问合同,未建立法律顾问制度,缺少统一的规范和标准,律师服务政府及职能部门的重大决策和行政执法尚不明确。法律顾问为基层政府提供服务、参与重大疑难矛盾纠纷处理、参与影响力大的法治宣传活动等方面作用发挥不突出。各部门处理日常事务和行政执法中本身存在一定的缺陷。通过政府购买公共法律服务不够,基层公共法律服务规模和服务范围不明确,缺乏影响力,在群众中的口碑、威信和信任度大打折扣,一定程度上影响了基层公共法律服务的水平和质量。

    三、推进基层公共法律服务体系建设的思考

    (一)准确定位,构建全方位、系统化、多元化公共法律服务体系。构建覆盖城乡的公共法律服务体系工作不仅是司法行政部门的重点工作,也是政府为民办实事的重要内容。政府应当准确定位,主动承担对社会提供基本法律服务的责任,按照“政府购买服务、支持社会力量参与”的公共服务理念,构建全方位、系统化、多元化公共法律服务体系,做好纵向资源整合和横向部门联动。一是探索建立司法行政与劳保、民政、信访等部门对接的工作机制,加强司法行政部门与法院、检察院、公安局等部门的统筹协调,建立司法调解、行政调解、人民调解“三大调解”联动机制,完善公共法律服务配合机制,推动解决基层公共法律服务体系建设中存在的突出问题,促进公共法律服务职能的有效发挥。二是坚持因地制宜、分类指导的原则,建立律师、公证、司法鉴定、人民调解、法律援助、法治宣传、基层法律服务“七结合”的运行机制,充分调动专业化团队的积极性,打造网格式管理的公共法律服务。三是组织多方筹资、鼓励相关机构和个人为公共法律服务提供赞助、建立社会性公益机构,动员社会力量参与公益性法律服务,努力实现公共法律服务体系组织形式的多样化和服务主体的多元化。确立经费保障机制确保长效运行,构建政府主导提供政策资金支持、司法行政部门组织、法律服务行业实施、社会力量广泛参与的科技化、网络化、数字化服务新格局,形成结构合理、覆盖城乡、网络健全、百姓认同、惠及全民的公共法律服务体系,满足广大人民群众要求解决最关心、最直接、最现实的利益问题的需要。

    (二)打造品牌,构建全域性、网格化、信息化的公共法律服务体系。一是依托法律援助中心建立接待“窗口”、“大调解”工作平台,围绕司法行政工作重心,探索在市(县、区)建立司法行政公共法律服务中心、乡(镇)建立法律服务工作站、村(社区)建立公共法律服务联系点,进一步拓展法治宣传和法律服务功能,整合法律援助、法律咨询、人民调解、法治宣传、律师服务、公证服务等司法行政服务职能,打造综合与专业一体的“窗口化、超市化、一站式”的公共综合法律服务平台,构建“一小时”法律服务圈。二是围绕“扎根社区、服务群众、促进和谐”的工作思路,发挥“聚变”功能,搭建司法行政法律服务资源有序运作的新平台,把把自发的组织起来,分散的集中起来,把随意的规范起来,进一步推进和建强法律服务工作平台。三是通过干部向群众讲法、群众向群众普法,每一个人成为基层普法和公共法律服务的基础单元,既是法治文化的接受者又是法治建设的传播者,及早掌握社情民意,大力开展法律服务,及时化解矛盾纠纷,让群众足不出户就能够享受到高效便捷优质的“家门口”法律服务。实现服务效益的专业化、效益化、最优化,推动司法行政整体职能的有效发挥,促进公共法律服务质量和水平的“双提升”。

    (三)保障人才,构建公益性、科学化、专业化的公共法律服务队伍。公共法律服务离不开专业精干的人才队伍支撑,作为基层公共法律服务体系建设的基础单元,仅仅依靠在编人员的力量远远不够,还应当充分调动社会各方力量积极参与基层公共法律服务。一是积极发展壮大公职律师人才队伍,充分利用律师的专业知识和职业优势参与社会管理、开展公共法律服务,进一步充实法律援助中心、基层司法所、人民调委会的专(兼)职工作人员队伍,实现法律专业化、职业化、社会化的良性结合,确保法律服务的法律性、规范性、专业性,形成公职律师、社会律师相互补充的格局,不断提高服务质量和水平。二是充分调动律师、公证员、司法鉴定员、人民调解员、法律服务工作者的积极性,着力培养和选拔那些既有较深的理论功底又有较高的实践操作能力且乐心于公共法律服务的人员,确立竞争机制、奖惩机制、人才发展机制和教学相长机制。利用律师、公证员等专业人员的优势,定期组织开展业务培训;选拔经验丰富、理论扎实的法律服务人员组成讲师团,为体系内工作人员定期授课,多渠道提升其理论水平和整体服务能力;实行优胜劣汰的方式,将公共法律服务开展情况纳入年度考核指标,将考核结果纳入干部总体评价,对积极参与公共法律服务的机构和个人给予表彰和奖励。对工作不认真,任务不落实的相关机构人员,严肃处理其所在机构和个人,并责令辞退公共法律服务工作。四是培养和扶持发展更多的公益性法律服务民间组织,用公益服务的宗旨号召辖区内具有一定法律知识和热爱公益事业的在职和离(退)休的法官、检察官、警察、律师、公证员、教师等成立志愿者服务队伍,有效减轻政府负担,缓解编制不足问题。培育和规范社会力量,建立完善志愿服务团体内部管理制度、工作制度,将其转化为稳定有力的服务资源,积极开展公益性法律服务,满足不同层次人员的多层次需求。

    (四)落实资金,构建政府化、法治化、保障化的公共法律服务机制。巧妇难为无米之炊,经济基础决定了上层建筑,基层公共法律服务体系的正常运转离不开资金的支持。一是基层公共法律服务体系的构建需要政府提供有力的政策保障和持续稳定的资金支持,公共法律服务应当主动适应经济发展新常态,从传统的无偿公益转变为有偿服务,纳入同级财政预算,并以此作为一种成熟可行持续有效的运行机制,才能充分调动法律服务人员的积极性,确保公共法律服务高质量、高效率、低风险、低失误。二是由司法行政部门牵头设立基层公共法律服务基金,提出服务项目,制定服务标准,进一步优化配置基层人员,保障公共服务人员的基本待遇。三是吸纳社会资金投入,广泛募集资金,对一些自发组织的公共法律服务团体,经团体申请,司法行政部门审核报政府同意可以给予资金支持,构建政府与社会力量合作共建的格局。

        
        
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