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 如何为决策者提供决策咨询服务?
            赵炬明 点击量:1676
华中科技大学教科研究院
【摘要】
本文探讨了高等教育领域开展政策咨询研究的特点与性质、工作程序与咨询报告写作等三个方面的若干问题。
【关键字】
政策咨询;高等教育管理;高等教育研究
    

    高等教育研究为实践服务的一个重要方式是“为各类管理者和决策者提供政策咨询服务”,通过有学者参与的咨询服务,把学术研究成果和方法引入管理实践,并通过这种方式提高高等教育的管理水平,达到改进工作、改进实践之目的。

    学者希望参与政府政策制定“学以致用”,政府决策者需要学者的知识才智“为其出谋划策”,两者之间本来存在一种互助互惠关系,然而现实经常是“这种关系并不总是能很好地发挥作用”,甚至常常不起作用,学者经常抱怨政府决策者官僚主义“不识金玉”,而政府决策者则抱怨学者们送来的政策研究报告多为纸上谈兵,中看不中用。从交流角度看,这表明两者之间出现了交流障碍,其中一个原因是“学者们不了解政策咨询的特点”,故不能很好地为客户服务,这也是很多此类报告先是被束之高阁,最后是扔进垃圾桶的基本原因。故此,了解一些政策咨询“工作方式及咨询报告写作的特点和要求”,会有助于学者更好发挥政府智囊的作用。

    本文结合个人经验和思考,探讨如何在高等教育领域中做政策咨询研究。本文分为三部分:首先分析政策咨询的特点,然后介绍一个政策咨询的工作模式,最后说明政策咨询报告写作的要求。本文举例主要来自高等教育,但其原理和方法可用于其他教育领域。

    一、政策咨询的特点

    和单纯学术研究相比,政策咨询研究大有不同。忽视这些不同,以学术研究方式做政策咨询研究,会导致交流障碍。因此有必要做一些比较说明。表1总结了两者之间的一些主要差别:

    首先,在大多数情况下,学术研究是学者根据个人兴趣和专长,为同行学术交流而进行的自选研究;而政策咨询研究是政策决策者的委托研究,这个差别对研究者的态度有重要影响,与在学术研究中学者说了算不同,学者接受委托研究要有服务意识,满足委托者的要求。学术研究中学者可以自行决定研究目标和评价标准,但在政策咨询研究中是委托者决定研究目标和评价标准。如果没有满足决策者的要求,就等于没有完成任务。因此在做政策咨询研究时,学者必须有一个态度上的转变,从自我决定到为决策者服务。没有这个转变,就不能做好政策咨询。

    然而这个转变又不能过头,变成一切以决策者好恶为准。若此,就失去了学术研究最为珍贵的品质“独立性和客观性”,也不能达到为决策者出谋划策的目的。如何处理好服务与独立的关系呢?这有点类似于古代君王与军师的关系,古人云:“君在上,师者居其侧”也就是说“军师不是居其下的臣”而是居其侧的师,居哪一侧呢?“居西侧”,故谓“西席”与“西席”对应的是“东床即继位太子或驸马之位”。由此可见军师的地位正是由于有了这个特殊地位,军师才可以既为君王服务,又能保持其独立性。也就是说,双方都要摆正位置,君王要知道,他不能把军师当成臣下,要允许他们保持相对的独立性,包括调查的独立性和思考的独立性,这是客观调查和独立建议的基础。而军师也要明白,他在为君王服务,不再是独立不羁的自由学者。只有双方端正了态度,摆正了位置,才能做好彼此的工作,政策咨询研究也是如此。

    既是为决策者服务,就要从决策者角度看问题。学术研究追求逻辑一致,通常假设理想条件,而现实生活绝不可能理想。决策者要在现实条件下解决问题,而学者通常对现实条件了解不多,如何让政策咨询者从理想走向现实,这是一个挑战。其二,学者在研究中可以采取中立态度,但决策者必须有价值立场。学者一旦转变身份,成为咨询者,如果不了解决策者的价值取向或立场,就不能很好为其服务。这里咨询者应当注意,价值与立场的选择基本上是一个政治问题而不是政策问题,选择何种价值立场是决策者的事,咨询者可以建议,但不要替决策者选择价值,一句箴言是“政策咨询者只谈政策、不谈政治”!第三是决策者的个人风格。个人风格影响决策,大刀阔斧者和小心谨慎者所期待的政策方案会非常不同,激进者和保守者希望的政策方案也会大相径庭。和价值立场选择一样,决策风格也是决策者的事,甚至比价值立场更具个人色彩,也更难改变。正如我们不能指望张飞变赵云;也别指望赵云变张飞。因此在决策风格问题上,要特别尊重决策者的选择。有一点可以明确,只有把握决策者的决策风格,才能更好地为其服务,了解现实情况、明确决策者立场、把握决策者风格,是从决策者角度看问题的三个方面。若在这些方面做到了心中有数,就能从决策者角度考虑问题,就可以为其进行政策咨询了。此间,决策者也有责任让咨询者了解情况,就现实条件、政策立场、决策风格与咨询者进行充分交流,这是帮助咨询者做好工作的基本前提;否则,即使咨询者有万般良好的意愿,也很难为深藏不露的决策者服务。

    与介绍情况有关的一个问题是保密,保密是政策咨询行业的基本职业道德之一。任何专业咨询都需要保密,不能或不善保密者,不宜从事咨询业,在政策咨询领域中更是如此。凡是处于研究和咨询的政策,均属尚在思索和探讨的东西,在这个阶段,决策者通常对有关情况和问题都还没有清楚了解,包括关注点、相关材料、解决思路及政策方案等,既无定见,也无把握。因此不希望这些处于思考之中的情况暴露于众,越是涉及面广、影响程度大的问题越是如此。因此政策决策者务必小心挑选能够保密的政策咨询者;而政策咨询者则要明确把保密作为自己职业道德的基本要求。

    要求学者保密会产生两个实际问题,这里仅限指由政策决策者委托的政策研究,不包括学者自行选题进行的政策研究。前者属于委托咨询研究;后者属于学者自选研究。一是发表问题学术研究可以自由发表,变成学术成就。但政策咨询报告通常不能公开发表,因此学者必须明白政策咨询研究有保密要求,不能擅自发表研究结果。如果不能接受这个约束,最好不要接受委托。二是成果归属。如果政策建议被采纳了,变成了政策。这个成果主要属于谁,是咨询者还是决策者?原则上讲,决策者是政策研究的领导者、资助者和最终责任人;也是研究的选题者和最终方案确定者,学者的工作是做调查研究和提政策建议。这在原则上是辅助性的。也就是说,研究成果主要归决策者,学者只起辅助作用。这和君王与军师的关系类似。若此,就有一个心态问题,只有那种愿为他人服务,甘当无名英雄的人,才可能成为一个好的咨询者。反之,政策决策者乃至整个学术奖励系统,需要以某种方式给政策咨询者予适当认可和补偿,不能把他们当作“无名氏”随意忽视或者一旦出错就把他们拉来当“替罪羊”。否则,政策咨询业就不可能健康发展。

    美国大学在这个方面就有相应的奖励机制在教师评价中,参加政府政策咨询工作被认为是扩大了学校影响、提高了学校声誉。因此要计入教师年度工作考核,尤其是对资深教师,学校会尽可能支持他们做政策咨询方面的工作。

    此外,政府决策者也应在经费方面给予教师及其学校某种回报,例如在美国大学中,政府划拨的课题经费分为两部分:一部分是直接用于课题研究的经费,叫直接经费;另一部分是补偿教师使用学校资源,如教师工作时间、设施设备、水电等。而对学校进行的补贴,这部分叫间接经费,对于不同类型的委托课题,两部分经费比例不同,大体在30~60%之间,总的比例大约是各50%.在这种条件下,教师和学校都比较容易支持参与政府政策研究。

    也许正是因为我国在这些方面存在较大的制度缺失,才会出现很多学者争名,擅自发表政策研究成果的问题。

    二、四步工作法:一个工作模式

    政策咨询可以有很多工作模式,这里介绍一种笔者认为比较合理实用的工作模式,这个工作模式有四个基本环节:事实、立场、措施、时机、或者说要解决有前后逻辑的四个基本问题。第一个问题是:基本事实清楚没有?这是事实环节,如果事实清楚了。第二个问题是:对此应持何种立场?采取什么态度?这是立场问题,如果立场清楚了。第三个问题是:采取什么行动?这是措施问题?如果措施确定了,下一个问题是:何时采取行动?这是时机问题。只要前一个问题没有回答清楚,就不宜进入下一个环节。咨询就是依次回答这四个问题:即弄清事实、明确立场、设计措施、审视时机。

    首先是弄清事实。由于种种原因,决策者很难了解实际情况,因此常常借助学者了解情况。学术研究的一个基本功能就是弄清事实,因此这也是学者最可发挥其能力的环节。弄清事实包括现象与原因两个方面:现象指问题的各种表现形式、涉及范围、影响程度等等。一切可观察的有关现象都属于这个范围。其次是提出原因假说,原因可以很多,有各种不同的原因:如自然的、历史的、经济的、政治的、教育的、中央的、地方的、制度的、人为的、民间的、政府的等等。原因调查就是对这些原因进行分类排序,构建因果关系网,然后对因果关系网进行必要的检验,排除虚假原因和次要原因,简化因果关系。这个环节非常关键,因为一旦接受这些因果关系,整个政策方案几乎就呼之欲出了。这里一个常见的问题是,把自己的主观分析当成客观事实,进而拒绝其他可能解释。因此有必要指出,所有关于因果关系的看法都是假设,强调这点的目的是希望咨询者有自我批判意识,能开放地对待其他因果解释。只有这样,才能为后续方案设计提供足够的想象空间。

    在事实调查环节常出现两个问题:一是对现象的调查不够全面彻底。通常仅限于特别明显的典型现象,对不太明显的现象和伴生现象注意不够。二是原因假设过于简单,因果说明也不够充分。这可能是由于学者的学术功力不够,也可能是由于学者局限于自己的专业视野,不能根据问题范围进行全面、综合、深入的跨学科分析。无论是何种原因这些缺陷都可能是致命的,恰如沃恩和巴斯所说:“输入的是垃圾、输出的也是垃圾”。因此,在事实这个环节,研究者应尽力做好调查研究。花在这部分工作的时间和精力,应当占总工作量的70%以上。

    一旦事实调查清楚,下面就是立场、措施时机。三个问题,这三个问题都属于政策方案设计问题,工作模式也基本相同。首先是价值立场问题,即对已经揭示的事实和问题采取何种立场和态度。因此是价值取向问题,价值立场问题通常是一个政治问题,其中涉及大量政治和利益的考虑。学术合理性并不是政策决策的唯一依据,甚至不是主要依据。这就是为什么很多学术上合理的建议并不一定能够成为政府政策的原因之所在。例如高考制度改革问题就是如此。在立场问题上政策咨询者所能做的是提出各种可能的价值选择,分析其利弊、扩大决策者的选择空间,让决策者自行选择。在这个问题上学者可能犯的一个错误是:试图说服决策者选择自己钟爱的某种价值立场。之所以错误,是因为学者通常并不了解决策者所处的政治环境和政治考虑。因此,当他们试图说服决策者时,他们实际上是在谈政治。因此违反了政策咨询者应谈政策而不要谈政治的法则。事实上,除非有意征求意见,决策者们通常不愿意和学者谈政治,更不喜欢学者把某种立场强加给自己。

    一旦立场确定了,下一个问题就是措施问题,即采取什么措施和行动?措施也常常是政治问题而不是政策问题。因此和价值立场问题一样,咨询者仅限于提出备选方案、分析利弊、供决策者选择。在时机阶段也是如此。也就是说:在立场、措施、时机三个环节中,咨询者的任务基本相同,都是制定备选方案、分析利弊、供决策者选择。

    实施方案设计。可以和田忌赛马一样,考虑ABC三种备选方案:如在立场选择上,可以考虑改进、改良、改革三种方案;在时机选择上,可以考虑当年、近期(1~3年)、中长期(5~10年)三种方案;在措施选择上可以考虑的方案就更多。

    实际制定方案时会发现,立场、措施、时机三者是相互影响的。如果决定采取温和的改良立场,则意味着要设计一系列渐进措施,然后不断持续下去。关键是所有步骤要保持逻辑与方向的一致性、小步走、不停步就是这种策略,如果决定采取影响较大的改革措施,则可能要做组织心理调查,据此制定改革实施计划,然后再实施。也就是说,立场决定了措施,措施决定了时机。

    最好的政策方案设计一定是决策者和咨询者完美合作的结果,在方案设计中不断交流与合作;不仅可以集中双方的知识、经验和智慧,还可以使设计工作少走很多弯路,同时这也是双方互相学习的最佳途径。

    设计行动方案时有一个评价标准问题,政策的评价标准首先是有用、可行、效益好;其次才是学术的合理性和先进性,而不是相反。提出这一点是因为很多学者提出的政策建议首先考虑的是学术合理性和先进性,而对政策的效用和可行性考虑不足;因而往往导致这些建议在政府决策中流产。如果一个政策既有学术合理性和先进性又有可行性和有效性;而且效益还很好,那固然很好。但可惜这类例子极少,不可为范。在政府决策中经常出现的情况是,为了政策的可行性和有效性而部分牺牲学术的合理性和先进性。高考制度改革就是这类案例之一。然而,这样做的一个效果是“尽管学术上不尽合理”但高考制度改革至少还可以缓慢推进。如果只考虑学术合理性,这项改革可能就根本进行不下去。有人说,政治是斗争和妥协的艺术,铭记这句格言对政策咨询者来说尤为重要,因为一朝踏进政策咨询领域,成为政府决策者的智囊,就必须学会斗争和妥协;而不再把自己看成不谙世事的书生。

    总之,花大力气做好事实的调查研究、理清现象、分析原因。在立场、机会、措施三方面为决策者提供多种备选方案,扩大决策空间、专心做好咨询,不要试图影响政治,坚持有用性和可行优先在学术合理性方面适当妥协。若此,就可以做好政策咨询工作。

    三、政策咨询报告写作

    这本质上是一个交流问题。学者生活在学术世界,对政策决策者和社会公众的特点和阅读习惯常常不甚了解。因此,如何与政策决策者和社会大众交流,尤其是如何与决策者交流,是一个需要政策咨询者考虑的问题。之所以讨论这个问题是因为很多学者用写学术论文的方式写政策咨询报告,忽视报告读者的特点和阅读习惯,因而造成交流问题。

    政策咨询报告写作要充分考虑读者特点、读者不同写作也应有所不同,关键是要照顾这些读者群的特点和阅读习惯。例如,政策决策者通常较忙,因此主题明确、立意清晰、简明扼要、短小精悍的东西尤其受他们欢迎,尤其是研究的委托者,他们通常对所研究问题已经有了相当的知识和经验,给这样的读者写报告,就要注意利用读者已有的知识和经验,照顾他们的阅读习惯,可以把所有他们已知的信息和知识都省略掉,从而达到简化形式和文字的目的,集中讲他们不了解该知道、想知道的内容。这类报告应该写得短小精悍、简明扼要,据说朝鲜战争初期,兰德公司就中国是否会出兵给美国国防部的咨询报告,结论只有一句“中国将出兵朝鲜”。这是典型的仅供决策者阅读的报告。

    这里常犯的错误是以学者的习惯写作、引经据典、洋洋洒洒,有人讽刺说“就像秀才卖驴,说了半天才说完驴尾巴”文章倒是周全完备,就是云山雾罩,不知所云。凡这类文章仔细看去会发现,作者实际上假定读者缺少相关知识,所以才写那么多,而这个假设可能恰恰是错的。因为读者可能不仅有相关知识经验,甚至已经有某些立场和态度,只是不那么肯定,希望进一步求证而已。

    当政策方案获得决策者认同,进入公开征求意见、说服公众阶段时,就必须假设会有很多读者群;而且他们的知识背景、工作经验、政治态度、阅读习惯等各不相同,这时最安全的做法是假定读者一无所知,因此报告要从教育、educating知会、informing启发、enlightening说服、con-vincing四个角度来写。而且要写得明白、彻底、充分。这样的报告就是一个包括简要总结、主报告、分报告以及所有相关支撑材料的完整咨询报告。如教育部课题组2003年发表的《从人口大国到人力资源强国》政策报告。显然,这种完整报告和仅供决策者阅读的简要报告明显不同,由于这两种报告的文体和风格完全不同,因此在接受委托之初,咨询者一定要问清楚委托者希望要的是哪种报告?如果双方事先能就此达成共识,会大大减少以后的交流困难。

    另一个问题是语言。无论是那种咨询报告用语的基本原则都是“力求简单明白”尽可能避免专业和学术术语。如果非要使用术语,则必须给予简单明白的说明,报告正文要尽可能简明、流畅易读,而把需要解释“关乎争议”,需要补充说明的文字,一律放到辅助材料和注释中去。尤其要避免在政策咨询报告中炫耀专业学识,把咨询报告变成了艰深苦涩的学术论文。就此而论,有志从事政策咨询的学者应当重新审视甚至改变自己的语言习惯,学习政策咨询的语言、风格和表达方式。在这方面,兰德公司的咨询报告尤其值得学习。例如:兰德公司报告《中国与全球化2005》据说这类报告用词基本控制在5000常用词范围内,以陈述句为主,要求具有高中水平的读者可以读懂,因为高中是基础教育的最高阶段,也是美国国民的平均教育水平,用简单语言把复杂事情说清楚并非易事,是一个巨大的挑战。所有想做政策咨询的人都应当接受这个挑战!

    第三是利用图表总结信息,减少读者整理信息的压力。阅读是一个输入信息的过程,因此读者有整理信息的压力,和文字相比,图表有一目了然的优点,因此要尽可能用图形来呈现思路、用表格来归纳信息、用文本框来补充信息等。这些方法都可以有效减少读者整理信息的压力,使他们可以集中精力思考政策方案的必要性、合理性、可行性和有效性。

    以上是政策咨询报告写作的一些主要问题,在实际工作中还会有很多其它问题。这里要说明的是,政策咨询报告写作确有其特点和要求;但最为关键的核心问题仍然是“要有为决策者服务的意愿”,能从读者需要和阅读习惯出发,尽可能减少读者的阅读困难,使读者可以迅速准确地获得必要信息、把握作者的思路,对其进行准确判断。如果做到这些,就是好的政策咨询报告。

    以上简要介绍了笔者对政策咨询的基本特点、工作模式以及政策咨询报告的写作要求的一些体会和看法。希望大家能有所收益,并在此基础上“八仙过海、各显神通”,把我国高等教育领域内的政策咨询工作做好。原载《高等工程教育研究》2014年第2期

        
        
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