近年来，江苏省无锡市司法行政系统围绕加快推进智慧公共法律服务体系建设，率先提出了“智慧法务”相关概念，建立了全国首个“智慧法务”研究中心，连续承办了两届“智慧法务”发展大（峰）会。目前，“智慧法务”建设项目顺利纳入无锡智慧城市建设总体规划，逐步推开纵向覆盖市县镇村户五级、横向涵盖“4+3+2+1”10个子项的公共法律服务云体系建设，“智慧法务”发展峰会成功列入世界物联网博览会系列活动。通过这些有益的探索和实践，我们对“新时代智慧公共法律服务体系建设”这一课题进行了初步研究，以期形成理性的研究成果，为进一步推动建设和指导实践探寻路径、夯实基础、提供支撑。
一、概述
（一）智慧公共法律服务体系建设的基本概念
1 . 智慧公共法律服务
在 2017 年首届中国·无锡“智慧法务”发展大会上，我们就对智慧公共法律服务的概念进行了归纳界定。智慧公共法律服务（简称“智慧法务”）是指：主动顺应互联网时代公共法律服务的更高要求，持续推动云计算、大数据、人工智能等现代信息技术手段与公共法律服务工作的高度
新时代智慧公共法律服务体系建设的实践与思考融合，有机加强资源整合、流程再造、机制创新和法治保障，构建以“智慧决策”“智慧服务”“智慧管理”“智慧组织结构”为主要特征的智慧公共法律服务新格局。其实质是运用现代化的科学技术手段，探索新型法律服务供给模式，填补传统法律服务的盲区和空白，破除服务力量不足、资源分布不均、信息数据闭塞等法律服务的瓶颈与局限，向社会提供“法律咨询智能问答”“法律服务智能导航”“案例资料智能推送”“法律风险智能检测”等更加普惠均等、优质高效的法律服务，让群众有更多的“获得感”。
“智慧法务”主要有以下四个方面的内涵：一是智慧决策，就是通过对大数据的缜密逻辑分析，充分发挥信息数据的辅助支撑作用，从依靠直觉与经验决策转变为依靠大数据决策，最大程度地实现决策的科学化。二是智慧服务，就是借助大数据，转变传统的单向服务模式，对公众的服务需求合理细分、准确感知，引导司法行政服务供给侧结构性改革。逐步深化人工智能技术在法律服务领域的应用，提升法律服务的流程化、标准化和精准化水平，带给群众更佳的服务体验。三是智慧管理，就是通过对管理要素的探测、分析和判断，降低管理成本、优化管理手段，更好地回应管理诉求，体现公平、高效、开放的现代管理特质。四是智慧组织结构，就是通过构建数据共享协作体系，转变传统的组织形态，破除不同层级、不同部门之间的行政界线和信息壁垒，实现即时性沟通、互补式协作和扁平化管理，提升组织的运转效率①。
2. 智慧公共法律服务体系
体系，百度百科定义是泛指一定范围内或同类的事物或意识按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体②。结合对智慧公共法律服务概念的认识，我们理解“智慧公共法律服务体系”是指：依据一定的规则和联系，对属于智慧公共法律服务内涵范畴的各项内容、各级要素进行分类界定，并进行有机组合而形成的一个整体。如：依照业务条线区分，该体系可按智慧社矫、智慧法援、智慧律所、智慧公证、智慧鉴定、智慧普法等内容要素进行界定和整合。依据功能目标区分，该体系可按智慧决策、智慧服务、智慧管理、智慧组织结构等内容要素进行界定和整合。依照平台体系区分，该体系可按智慧法务实体平台、智慧法务网络平台、智慧法务管理平台、智慧法务产品体系等内容要素进行界定和整合。
3. 智慧公共法律服务体系建设
建设，百度百科定义是指建立、设置，陈设、布置，创建新事业，增加新设施，充实新精神③。结合对智慧公共法律服务体系的认识，我们理解“智慧公共法律服务体系建设”是指：为构建智慧公共法律服务体系各项内容、各级要素并使之形成有机整体，采取的一系列行之有效的方法、措施、步骤、路径，从而最大化地实现智慧公共法律服务体系的组织结构和功能作用。
（二）推进智慧公共法律服务体系建设的重要意义
1. 推进智慧公共法律服务体系建设是主动顺应信息时代新发展的必然要求。
进入新世纪，跨入新时代，移动互联、大数据、云计算、物联网等技术日渐成熟，信息化发展进入新阶段，这些都为智慧公共法律服务体系的构建提供了技术实现途径。党中央、国务院高度重视信息化工作信息化已经成为国家战略。习近平总书记亲自担任中央网络安全和信息化领导小组组长，作出了“没有信息化就没有现代化”的重要论断。在 2018年召开的全国网络安全和信息化工作会议上，习近平总书记指出，网信事业发展必须贯彻以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉作为信息化发展的出发点和落脚点，让人民群众在信息化发展中有更多获得感、幸福感、安全感④。国务院2015 年发布的《促进大数据发展行动纲要》明确提出，“建立‘用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新’的管理机制，实现基于数据的科学决策”⑤。当前，在全国范围风起云涌、方兴未艾的智慧城市建设也为构建智慧公共法律服务体系创造了充分条件、提供了难得的发展机遇。智慧城市建设离不开法律服务的保障，法律服务也迫切需要走进智慧时代、深入城市生活。
2. 推进智慧公共法律服务体系建设是更好满足法律服务新需求的迫切需要。
党的十九大指出，我国社会主要矛盾变化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。十九大报告还指出，要努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，要提升社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。随着我国经济社会不断发展，法治建设不断推进，人们的法律意识和法治观念不断增强，追求公平正义、参与社会管理的意愿日益强烈，相应催生出对公共法律服务的新的更高要求。特别是进入互联网、云计算、大数据、人工智能等信息技术迅猛发展、日新月异的新时代，人民群众获取公共服务的方式有了很大变化，正逐渐适应和习惯于依托“移动互联、智慧服务”作为表达个体诉求和实现个性供给的新模式，这就倒逼政府机关必须积极适应人民群众这些新的、更深层次、更为广泛的公共服务需求。作为司法行政部门，就是要主动把司法行政职能与人民群众的现实需求有效结合起来，通过构建和拓展智慧公共法律服务体系，持续为广大群众提供智能快捷、远程高效、适销对路的公共法律服务产品，满足人民群众多层次、多领域的公共法律服务需求。
3 . 推进智慧公共法律服务体系建设是深入推进司法行政新变革的重要抓手。
司法行政工作点多、线长、面广，长期以来没有形成一个系统的体系和统一的整体，随着政府机构改革的持续推进，司法行政系统业务将日趋多样、职能将更加丰富，体系化、整体化、规范化地发挥综合效能的需求异常迫切。为有效应对新时期新变革带来的新挑战，近几年，司法部提出要以公共法律服务体系建设为纲，全面推进“数字法治、智慧司法”建设的重大决策部署，并统筹制定了“一朵云、两平台、三入口”的框架体系建设规划⑥，推进智慧公共法律服务体系建设正是贯彻落实司法部决策要求的重要举措。以信息网络为主要特征的工作新模式，可以有效凝聚业务条线合力，汇聚各方数据资源，以“互联网 + 智能应用”为主要特征的服务新模式，能够进一步凸显司法行政系统的服务中心职能，更精准、更便利地将公共法律服务惠及广大人民群众。
二、现状分析
（一）智慧公共法律服务体系建设的文献综述和进展成果
从国内相关学术网站调查了解到，关于“智慧法务”公开发表的文章较少，中国知网只有 8篇，其中 2016 年、2017 年、2018 年各有 2 篇，其中涉及平台建设的文章有 3 篇，尚无智慧法务体系建设的相关文章，且上述文章主要为具体实践介绍，没有上升到理论高度。通过百度搜索网站了解到，关于全国“智慧法务”相关建设成果，综合性会议主要包括首届中 国· 无 锡 智 慧 法 务 发 展 大 会、2018 世界物联网博览会智慧法务（无锡）发展峰会、陕西·西安“智慧法务”发展大会，综合性展示主要包括2017、2018 政法信息化建设研讨会暨政法信息技术装备展，综合性平台主要包括江苏一体化智能平台 2.0 版和江苏无锡智慧城市公共法律服务云平台，典型性产品主要包括互联网无人律所、互联网法律援助、互联网社区矫正、智慧小司机器人、区块链公证等。可以看到，近几年“智慧法务”领域探索和发展势头非常迅猛，各类相关概念、产品、平台层出不穷，取得了很多实质性进展，正逐步由初步探索、雏形阶段向成长壮大、日趋成熟发展，使得法律服务更加智能便捷、业务管理更加精准高效、工作开展更加协调有序、响应处置更加及时迅速，很大程度上改变了司法行政系统的传统运行模式，促进了司法行政服务系统转型，提升了司法行政业务工作质量效益。但也应看到，关于智慧法务体系的探索和实践仍是空白区域，基本查询不到相关资料和综合性成果。
（ 二）智慧公共法律服务体系建设存在的主要矛盾和问题
虽然“智慧法务”在探索和实践过程中取得了丰硕成果，并呈现出加速发展的良好势头，但也存在一些突出的矛盾和问题，值得引起关注和深入研究。
一是理论研究不够深入，体系框架比较粗犷。目前，随着供给侧结构改革的不断推进，公共法律服务体系建设的主旨意涵也在逐步转型和发展，这给处在萌发状态的智慧法务体系建设带来新的发展机遇。但应当看到，当前智慧公共法律服务体系建设尚未形成统一的认识，没有提出相对权威、准确、规范的概念内涵，缺少整体性的学术资料和理论支撑，其体系框架的设计还比较缺乏、层次还比较浅显、结构还不够完整，很大程度上制约着智慧公共法律服务体系建设的顶层设计、前景规划、目标设定和整体推进。
二是需求分析不够精准，建设运用比较低效。智慧公共法律服务的提供主体是政府司法行政系统，服务的受众客体是广大人民群众，服务体系的承建主体是提供智慧产品的公司厂家。理想情况下，政府全面准确掌握百姓意见需求、形成建设目标，公司科学精准分析政府建设目标，完成产品研发和体系建设，百姓在智慧法务体系内查找、运用相关产品满足公共法律服务需求并提出产品体系完善意见或新的服务需求。按照这种闭合回路研发出的产品和体系能够最大化地贴合实际、发挥效用。但从当前情况看，由于未能很好地形成三方闭合回路，智慧法务产品研发和体系建设缺乏全面精准的需求分析和科学的分层定位，条线化设计、浅层化研发、应急化运管、发展不均衡、效费比不高，甚至不好用、不实用、不能用的问题还比较突出。
三是统筹管控不够得力，整体发展比较凌乱。
近几年，“智慧法务”领域探索和发展势头非常迅猛，但也应看到，目前，零碎化设计、重复式建设、类同式竞争、无序式发展、噱头式宣传的现象还比较突出，产品线交错、供给平台杂乱、供需建用管维脱节等问题一定程度存在，智慧法务体系的宣传推广力度不够、口径不一、比较松散，造成在社会公众中辨识度不高、知晓度偏低、应用度始终难以提升。这些问题都急需通过建立统筹管控的综合组织和统一规范的体系框架来进行统揽和整合，以期更好地引领创新发展、提升整体效能。
三、对策措施
（一）筹建“研学产用”四位一体的智慧法务研究中心
针对当前智慧法务体系建设统筹管控缺少抓手、整体发展较为松散的突出问题，应当集合政、企、学、研、群等多方面的资源和力量，以创新智慧法务发展理论、规范智慧法务产品体系架构、推动智慧法务产品迭代更新、加速智慧法务拓展普及、加强智慧法务人才培育聚集为目标，集中打造具备“研、学、产、用”功能于一体的权威性的智慧法务引领组织、协调机构、科研实体和共享平台。具体职能包括：一是加强理论研究，统揽建设全局。对“智慧法务”体系建设进行深入的理论研究和探索，把握“智慧法务”前沿方向，引领“智慧法务”发展趋势。定期制定“智慧法务”发展课题，组织调查研究，形成理论研究成果，逐步提出对“智慧法务”体系建设的顶层设计理念与具体实施建议。二是汇聚建设资源，推进协调发展。全面汇集国内外司法行政部门关于公共法律服务体系的建设思想、建设信息及建设资源，引导建设路径、统筹资源配置、协调发展进度，推进“智慧法务”体系建设的全面、协调、可持续发展。三是促进研学产用结合，提升应用效益。发布和推广应用型产品，整合司法行政领域相关数据，为政府部门进行社会治理活动提供有力的数据支撑。同时全面收集群众使用过程中反馈的意见建议，打通政、企、群三方的闭合回路，为改进和加强产品体系建设提供基础和依据。
（二）构建科学规范、兼容并包的智慧法务体系理论
针对目前智慧公共法律服务体系缺统一认识、缺权威概念、缺学术研究、缺理论支撑、缺顶层设计的突出问题，必须首先从科学、理性的角度深化学术研究和理论创新。一是搞准智慧公共法律服务体系概念。概念是把握和分析事物的前提和基础。必须在探索和实践的过程中逐步搞准和形成具有基础性、综合性、一致性、权威性的智慧公共法律服务体系概念，为进一步推动体系建设夯实基础、提供标准路径。笔者在本文概述部分已经阐述了对该体系概念的认识和理解，在此不再冗述。二是理清智慧公共法律服务体系框架。必须清晰明确地梳理规划出该体系的整体框架，才能抓住建设的重点和脉络。笔者提出“3+N”的整体框架结构和内容，即智慧公共法律服务体系由“智慧法务实体平台、智慧法务网络平台、智慧法务管理平台、智慧法务产品体系（N）”四块主体构成。三是捋顺“3+N”框架结构的逻辑关系。实体平台与网络平台互为补充，以此满足不同层次、不同群体、不同习惯人群的法律服务应用需求，并根据时代、技术和公民素质的提升发展，逐步推进二者建设由“实体为主、网络为辅”向“网络为主、实体为补充”的模式发展转变。实体、网络平台与管理平台相辅相成，实体、网络平台重点发挥公共服务功能，管理平台重点发挥工作管理功能，直接辅助司法行政系统（人员），根本上仍是满足群众法律需求。3 个平台与产品体系（N）互为供需，产品为平台提供智慧化的能力升级，平台为产品提供广阔的运用空间。
（三）建设层级分明、功能完备的智慧法务实体平台
公共法律服务实体平台一般包括各级公共法律服务中心、站、室，目前，这仍是最有效汇聚公共法律服务资源、最贴近群众提供公共法律服务的场所和点位，必须以智慧赋元的形式强化业务功能拓展，促进服务质效提升。
一是加强四级平台共建互补。要从宏观上理清市、市（区）、镇（街道）、村（社区）四级实体服务平台的层级差别、需求差异和职能区分，以此为基础赋予智慧化元素、增加智慧化产品，充分体现层次化、差异化，做到整体建设、区别建设、互补建设。具体是将市公共法律服务中心建设成全市协调调度中心，智慧化建设的重点应放在加强区域服务办理协调、业务指导等职能的实现；将各市（县）区公共法律服务中心建成基层实战化服务主战场，智慧化建设的重点应放在加强合理调配辖区内资源，配齐所有服务项目，提供“一站式”服务等方面；将镇（街道）公共法律服务站建成集聚群众和服务指引平台，智慧化建设的重点应放在推行司法所、基层法律服务所、律师事务所“三所合一”方面；将村（社区）司法行政服务室建成需求分析和服务延伸平台，智慧化建设的重点应放在远程资源调度、网上线上服务等方面。
二是加强业务功能区块设置。要从规范化、统一性方面着眼，整体梳理出公共法律服务四级实体平台（市中心、区中心、镇站、村室）内部相通的业务功能需求，对空间场所进行合理规划设计，实现区块化、一致化、规范化建设。如无锡市对市、市（区）两级公共法律服务中心进行了智慧化升级改造，形成了“三区四室”的业务功能布局，包括设置远程服务区、自助服务区、互动学法区，以及部署智慧调解室、在线公证室、远程会见室、远程支持室，通过业务智能分流、云端协同办公、远程服务支持、自助服务办理等智慧化应用，有效提升了服务水平能级，尽可能实现让群众“进一扇门办所有事”。
三是加强智慧终端精准部署。要从微观、实际的角度出发，细致研究群众对四级实体服务平台各个区块的服务需求和使用习惯，解决智慧化产品终端具体放什么、如何联、怎么用的问题，实现好用、易用、实用的目标。如无锡市在市公共法律服务中心指控中心部署了集“终端使用情况的动态实时显示、条线业务数据的分类汇聚展示、热点焦点趋势的智能分析研判”等功能于一体的智慧公共法律服务云平台，自主服务区内统一规范放置了智慧小司机器人、法务查询一体机、智慧普法一体机、无人律所等智慧法务产品，在远程服务区布设了互联网律所、互联网公证、互联网法援和互联网调解等系统应用，在互动学法区布置了法治微影院系统，初步实现了智慧终端的精准部署、互联互通和功能聚合。
（四）建设规格统一、业务综合的智慧法务网络平台
江苏省委书记娄勤俭同志就强调指出，网络信息化工作做不好，互联网这个“最大变量”，就不可能转化为事业发展的“最大增量”。要紧盯人民群众逐渐适应和习惯于依托“移动互联、智慧服务”作为表达个体诉求和实现个性供给的新模式，不断丰富和提升线上服务、网上服务的种类、质量。一是推进业务办理网络化。即推进全业务入网建设，针对当前部分公共法律服务业务仍未推上网络和已上网但不好用、不实用的问题，可以重点依托中国法网或省级“12348”法网（涉及到部分业务办理权限较高，因此建设应以省级以上司法行政机关为主体进行统筹统建），把能够在网上办理、不见面处理的公共法律服务业务条线，按照标准化、规范化、程式化的模式，建立数字模型，开发网络应用，持续迭代更新，特别是要加强移动端（智能手机）APP 的开发和运用，使服务近在身边、尽在掌握，实现公共法律服务的承接、办理、结处全程网上解决。二是推进终端载体集成化。即推进全应用集成建设，针对当前公共法律服务网上应用种类纷杂、平台各异、路径繁多的现实问题，应当重点做好市级“12348”法网的集成改造建设，通过统筹加载各类网上公共法律服务项目和智慧普法、智慧应答、自助查询、掌上 APP、微信、微博、公众号等各项功能，逐步建成以资讯、咨询为主体，以本级网上业务服务为补充的集成化网络服务平台。三是推进平台运管规范化。即推进法网规范化建设，针对当前各级法网运维管理效益普遍不高的现状，各级司法行政系统可以进一步细化法网运维管理的具体规范化要求，形成智慧法务网络平台管理规范性文件，加强各级信息化队伍建设和人才培养，强化督导、管控、检查、考评力度，促进网络平台运行规范有序、功能及时可靠。
（五）建设数据融合、精准高效的智慧法务管理平台
当前，各行各业都在朝着以信息网络为主要特征的工作新模式转型发展，强大、全面、智能、高效的智慧法务管理平台不但可以凝聚业务条线合力、汇聚各方数据资源，更能够深刻变革行政运作模式，大大提升业务工作效率。一是推进业务管理信息化。即省级司法行政机关应当重点依托统一部署运维的一体化智能平台系统，从业务工作处理的角度，加强工作辅助应用系统建设，强化数据信息准确及时录入，市级司法行政机关应当重点升级改造本级办公 OA 系统，积极加载和拓展掌上移动 OA 平台的功能应用，实现市级司法行政系统非涉密日常办公无纸化、信息化、网络化，不断提升业务工作整体效率。二是推进指挥监控实时化。围绕提升应对敏感事件和敏感人群的快速反应和应急联动能力，应加快推进各级司法行政机关指挥中心建设，加大视频监控终端全覆盖成网系建设，加强特殊人群终端定位、预警预报管控手段的升级改造，深化信息预警响应处置实战运作机制，不断提升司法行政系统的指挥、监管、处置能力。三是推进数据分析智慧化。应加大司法行政一体化智能平台和公共法律服务云平台建设力度，加强数据中心自动化、智能化研究，深度汇聚公共服务、工作管理两个网络平台的数据资源，逐步打通向上与智慧城市、平行与政法系统、向下与业务条线的数据壁垒，达到公共法律服务数据按需合规流转分发，实现大数据背景下的数据自主采集、融合、分析、研判，并智能生成分析研判报告，有效辅助业务工作和指挥决策。
（六）建设条线清晰、均衡发展的智慧法务产品体系
智慧法务产品是智慧公共法律服务体系建设的基础和末端，产品的种类多少、质量高低、均衡与否等直接影响着体系建设的质量和标准，必须高度重视、科学统筹、均衡引导、持续发展。一方面是要理清群域条线。针对当前智慧法务产品功用交叉、效能重叠、无序发展的突出问题，应当从宏观和理论的角度，按照功能、条线等要素对智慧法务产品进行归类、整合和规范，如按功能可分为发布类（智慧普法）、咨询类（智慧小司）、自主类（自助终端）、管理类（管理平台、调解小助手、社矫定位终端）等，如按条线可分为政务类、社管类等，为产品的准确定位和有序发展提供保证。另一方面是要科学均衡发展。针对当前智慧法务产品发展不均衡、覆盖不全面的问题，应当在理清产品群域的基础上，把当前全国范围内基本成型的产品进行梳理归类，并根据公共服务需求、建设整体规划、智慧化程度等标准，围绕“推广成熟的、完善初级的、提速滞后的、补齐缺漏的、倾斜急需的、淘汰不实的”这一目标要求，提出有针对性的指导意见，确保智慧法务产品能够全方位、多领域、成体系的科学发展。本文原载《中国司法》2019年第3期