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 公共法律服务智能化模式研究
——以“平台型构建”为核心
            吴之欧等 点击量:254
温州大学法政学院
    

  公共法律服务概念进入公众视野时间并不长“①,由于相关研究和实践历时较短,公共法律服务内涵、形态等理论支系均未得到充分发展。理论体系的缺陷不可避免地带来司法实践的困境,具体而言,现阶段公共法律服务常常表现出供需信息不对称、服务过程不透明、评价体系不完善等诸多困境。为进一步推进国家治理体系和能力现代化,智能化模式为我们提供了新的视阈,包括大数据技术、互联网技术等在内,现代信息技术开启了公共法律服务供给的新路径。进言之,智能化模式为公共法律服务提供了”多元供给、共建共享、协同合作、自动应答“等功能于一体的技术平台,通过平台数据运营,智能化模式不但可以有效破除传统供给模式”瓶颈“,更可以有效优化资源配置方式,提升公共服务质效。

  一、公共法律服务智能化源流生成

  (一)公共法律服务之均等化与精细化要求

  2012年国务院出台的《国家基本公共服务体系”十二五“规划》要求”把基本公共服务制度作为公共产品的社会提供“,但并没有将公共法律服务纳入体系;2013年党的十八届三中全会在明确”推进国家治理体系与治理能力现代化“基础上,提出”加快推进基本公共服务均等化“;2014年党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中,强调”建立完备的法律服务体系,推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设“②;根据同年司法部《关于推进公共法律服务体系建设的意见》,公共法律服务在实体建设层面逐步形成以”法律援助、人民调解、法律咨询“为核心,并不断纳入”普法宣传、司法鉴定、公证服务、法律顾问“等具体项目,形成”3+X“模式③。随着依法治国理念的深化,公共法律服务正逐步成为”法治国家、法治政府、法治社会一体化建设“的重要内容。

  2017年司法部正式提出,”要以公共法律服务为总抓手,统筹推进司法行政各方面工作“④。公共法律服务均等化的重要性可谓不言而喻,一方面,公共法律服务作为公共服务领域子类目,有效促进政府职能转变和”服务型“政府建设;另一方面,公共法律服务作为依法治国重要举措,已成为新时代政府转型与社会管理体制创新化的关键途径。伴随着”政府公共服务精细化“理念的深化,学术界开始反思”公共服务供给质量与质量评估“相关要求或标准,有学者认为公共服务精细化要求可从内容范围、供给方式以及运行管理等方面着手,为公共服务供给治理的规范运行、绩效评测提供标准⑤,有学者认为政府公共服务精细化衡量应当以”行为是否规范、法律是否精细、供给是否精准、评估是否量化“标准为主要抓手⑥。

  总之,公共服务精细化研究从供给与消费视角构建体系,以公平理念为核心,在公共服务”均等化“”精准化“基础上,提出”公共服务资源最优化配置,供需高效对接“等要求,公共法律服务作为公共服务子类目,同样符合上述关于精细化的要求。

  (二)公共法律服务与现代信息技术的融合

  21世纪初互联网技术革新带来众多传统行业在”互联网+“模式下的持续转型⑦。第五次技术革命以互联网、大数据、物联网等为核心标志展开序章,具体包括智慧医疗、智慧养老、智慧交通等新业态均以智能化模式不断涌现。具体至公共服务领域,2015年国务院颁布《促进大数据发展行动纲要》特别指出政府治理应以大数据技术融合,创新管理技术模式。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》在满足公共服务多样化需求中,提出”积极应用新技术,发展新业态,促进线上线下服务衔接“具体任务⑧。公共法律服务智能化概念不断被理论界和实务界提及,代表性观点包括”技术主义论“和”治理主义论“。”技术主义论“指公共法律服务智能化是现代信息技术固有”技术能力“与视听媒介、支付端口、大数据等在内的技术能力的输出和集成,是网络路径、数据路径、自动化路径和服务路径融合的产物,”智能化工具+公共法律服务“模式可以有效提升服务的质效;”治理主义论“指公共法律服务智能化是有效促进国家治理体系和治理能力现代化的基础与前提,是”积极推进简政放权和放管结合,促进多元主体协调合作、系统供给,优化公共法律服务整体效能,提升公众对于服务满意度的产物。⑨“从治理视阈而言,公共法律服务智能化模式是治理现代化的要求与需求。某种程度上,这两种代表性观点相辅相承,辩证统一。具体而言,在公共法律服务智能化实践中,智能化技术既属于服务工具又是现阶段社会治理的前提。新型技术革新为传统行业带来新契机,各行业纷纷借用”智能化“工具,实现向新业态转型,包括利用大数据技术、互联网技术、视觉技术等搭建共享平台,通过测算供需关系、评估服务质量等方式,以实现满足公众需求、提高供给效率、降低运营成本等目的。而出于现阶段社会治理要求,公共法律服务存在进一步优化的必要性与可行性。国家治理体系和治理能力现代化促使公共法律服务智能化进一步发展,在一定程度上倒逼传统模式向智能化模式转变。

  二、传统公共法律服务体系的现实困境

  (一)公共法律服务均等化与普惠性问题

  相较于教育医疗等基本公共服务,公共法律服务的基本性与普惠性经常被忽视,实际情况是,”人们遇到法律问题时寻求帮助、获得救济以及执行自己权利的能力,同人们享有的健康、住房和就业机会等方面的公共福利是紧密联系的,公共法律服务的可获得性是影响社会公平与社会排斥的重要因素之一。⑩“部分学者从法律资源匮乏角度解释”公共法律服务难以实现均等化的原因“,如左卫民教授从法律援助视角解释公共法律服务对象普遍化主要障碍在于资源保障的缺乏11。这确实属于现阶段公共法律服务并未实现均等化的影响因素。但是资源匮乏因素并非唯一原因,随着各地区经济与社会发展、法律工作者数量激增、多元法律产品共同作用,公共法律服务难以实现均等化、普惠性早已呈现多种因素共同作用、共同影响的结果。”法律资源匮乏“仅仅只是其一重要因素,例如,区域发展两级分化严重(例如城市与郊区、东部与西部公共法律服务差距不断扩大)、乡土文化与法治观念差异(例如部分公众在选择纠纷解决方式时,并不会考虑公共法律服务)、未充分智能化(包括多数公共法律服务网站、公众号、智能热线等相关平台建设以及相关程序开发均只处于初级阶段或者闲置状态)等因素均在一定程度上影响公共法律服务的均等化与普惠性发展。上述因素中,公共法律服务未充分智能化因素正逐渐替代其他影响因素,成为”意图实现公共法律服务均等化与普惠性“的关键要素。具体而言,公共法律服务智能化的实现,可以利用相关系统或程序开发,以数据化、共享化产品形式提供对应公共法律服务(例如开发法律咨询机器人产品),取代原先需要人工操作的工作任务,这在一定程度上缓解了法律资源匮乏压力,甚至可以彻底解决相关法律资源的问题。公共法律服务智能化可以逐步消解人力资源在服务过程中的重要性,只要相关部门在一定区域投入人工智能设备,即可实现、满足此区域对于法律服务的需求,不必太过依赖法律人才资源。

  总之,公共法律服务均等化问题与智能化路径早已存在千丝万缕的关系,无论从”技术主义论“还是从”治理主义论“角度,公共法律服务智能化发展都有重要意义。

  (二)公共法律服务供需体系失衡

  ”基本公共服务的供给模式分为两种:供给导向型模式与需求导向型模式“12。前者指区域政府根据经济能力,量力提供基本公共服务,此模式供给机制运行完全依赖政府的决策。后者指区域政府根据地方公众对基本公共服务需求以及结构偏好,调节相关产品类别与数目,旨在精准供给基本公共服务13。现阶段我国基本公共服务供给模式(包括公共法律服务在内)以供给导向为主,这种自下而上的模式又存在诸多弊端。具体而言,供给导向模式以政府决策(政府偏好)确定公共法律服务产品类型、数量以及质量。除却政府决策本身具有的人为主观性与随意性弊端外,供给导向模式背景下的政府决策极易受政绩利益影响,热衷投资易出政绩的短、平、快项目,忽视公共法律服务最终的目的。从供需体系视角,供给导向模式难以激励政府积极考察公众对公共法律服务的产品需求,导致公众并不满意政府提供的”自以为是“的公共服务产品。近年来,需求导向型模式备受理论界与实务界关注,有学者指出,”公共产品的最优供给与公共产品的需求状况直接相关,只有达到公共产品的供求均衡,才能使消费者效用达到最大化。14“如果说供给导向模式以政府偏好决定公共法律服务内容,需求导向型模式则从公众需求出发确定产品内容,有效提升了公共法律服务的效用。但是实现需求导向型模式又存在技术层面的难题,即公众需求难以测量。

  众所周知,现代社会中公共利益的类型多样化、社会分层与地域差异共同决定着公共利益的差异性15。公共法律服务涉及人群数量庞大,不同区域的各类群体对公共法律服务需求偏好差异明显,精准测量不但需要数据收集统计、评估的技术工具支持,更需要合理设定技术工具的内在功能。回到”公共法律服务智能化“命题上,无论从公共法律服务供给方式、供给程序,还是从供给成本、供给效用角度,智能化所体现的优势不言而喻。例如:可以通过构建公共法律服务互联网平台、微信公众平台、人工智能机器人等完成数据收集工作,也可以通过计算机编程定制、测算影响因子,不断完善技术工具的精准性与科学性。概言之,随着时代发展,公共法律服务智能化早已成为服务体系供需平衡的关键步骤。

  (三)公共法律服务缺乏有效的监督评估机制

  从服务监督和服务优化层面,评估是公共服务流程运作的重要环节。纵观现有关于”公共服务能力评估“研究成果,大致可分为两种类型:第一类为定性研究构建评估指标体系(未做实际评估),例如有学者将公民满意度和公共服务供给情况结合,选取”社会保障、义务教育、医疗卫生、环境保护等9个一级指标、32个二级指标和23个三级指标,构建评价体系“16。第二类为实证研究评估指标体系,进行此类方法研究的学者通常先自行创设评估指标体系,然后开展实证调查,以因子分析法、聚类分析法、回归分析法等方法进行验证17 。这两类研究方法中,定性研究容易现以偏概全的风险,由于实际情况复杂多变、影响因素众多,导致研究成果与司法实践存在误差的可能性较大;实证研究采用的样本范围受限于特定的时间与空间,其普适性难以得到有效论证。笔者认为,现有公共服务评价体系研究仅从静态层面对公共服务供给质量进行评估,未能对服务供给能力进行动态评估,而且研究成果多集中在教育、医疗、文化、体育等公共事业,涉及公共法律服务评价体系不多,更谈不上实际成果转换。基于此,有必要通过智能化技术实现对公共法律服务质量的动态监测与评价:一方面结合定性研究与实证研究方法得出对应评价指标;另一方面借用互联网平台、人工智能机器人、大数据统计后台等智能化工具,实现对评价指标相关数据自动化收集、统计、反馈等工作,并且不断调整、修正、优化指标的科学性。

  三、公共法律服务智能化平台模式

  ”公共法律服务智能化建设不仅有效提升服务均等化水平,还具有社会治理的深远意义,技术变迁再次成为影响社会治理变迁的重要因素。18“随着不同形态样式智能化产品应用在公共法律服务项目中,公共法律服务智能化成为一个不断发展演进的概念。特别是在共享经济背景下,公共法律服务智能化模式以服务网络平台开发利用为主线,并辅以视频技术、人工智能技术等信息技术支持,构建出新型的公共法律服务体系。

  (一) 效率升级:智能化产品的方法论启示

  公共法律服务资源短缺是世界各国普遍面临的难题。在金融危机影响下,域外不少国家难以承担公共法律服务的成本开支而大额缩减相关支出经费,如英格尔和威尔士政府”在遭遇金融风暴后,不再支持相关法律服务的开展“19。现代信息技术高速发展在一定程度上缓解了这个难题,为公共法律服务效率升级提供了有力的技术契机。以法律援助的智能化模式为例,荷兰法律援助委员会在全国范围内设置法律服务柜,服务柜共享同一网络和通讯服务中心20;英国考文垂法律中心使用语音浏览器为盲人、弱视和其他视力障碍群体提供无障碍访问。我国公共法律服务智能化也发展很快,例如2016年湖南省司法厅上线首个省级公共法律服务网络平台--如法网,截至2018年1月该网络已经覆盖13类法律服务,获得25个系统支持,具备”查、问、办、学、用“五大功能,实现”万人千所网上办公“O2O模式21。值得注意的是,作为国内法律服务智能化典范”如法网“(包括APP、微信号),虽然已经形成一体化网络服务平台,但”法律服务柜、语音浏览器、视听技术“等并未融入到平台功能设定之中。事实上,”如法网“在一定意义上只是整合了服务咨询、流程咨询、资讯传递、活动公告等多种功能,其后台运行仍旧需要大量人工操作辅助,还存在相当的提升空间。

  笔者认为,我国公共法律服务智能化平台至少有三个方面需要优化改进。其一,深化智能化服务平台建设。”如法网“以线上查询、线上咨询、线上申请等模式有效减少当事人路途奔波负担,但”如法网“维持全线运作投入的人力成本和法律服务资源并没有实质性减少。从资源需求与服务均等化的角度来看,公共法律服务除构建信息化平台以外,仍需要进一步研发应用智能化咨询回复、智能化申请处理、智能化处理反馈等功能,唯有将线上咨询、申请、反馈等事项最大程度上交由机器人处理,才有可能实质性地提升公共法律服务供给效率。其二,配套应用智能化技术。网络平台型的智能化模式可以充分借用各类智能化应用,包括语音技术、视听技术、柜台技术等均可创新性地应用到公共法律服务项目中。其三,推广智能化应用范围。现阶段我国普遍缺乏公共法律服务智能化产品,如果由各个省市独自开发产品,不仅需要消耗大量资源,也造成区域产品差异加重社会公众的使用难度,不符合公共法律服务的普惠性。因此,有必要从国家层面统一部署,在优化现有智能化产品基础上同步推广适用,实现最大范围的技术革新与治理优化。

  (二) 体系升级:构建信息化平台动态统计公众需求

  公共法律服务智能化(包括互联网+公共法律服务)的优势日益明显,智能化语境下的公共服务供需改革创新已经成为亟待探索的关键议题22。正如上文所述,传统公共法律服务供给存在难以符合公共需求”胃口“的困境。因为使用传统技术手段测算公众需求,不仅受政府偏好影响明显,而且耗时耗资巨大,数据滞后性明显,不能反映动态变化。为解决现阶段”供需失衡“困境,至少需要明确:政府可以提供哪些类型以及多少数量的具体公共法律服务(即政府供给承受能力);公众需要哪些类型以及多少数量的具体公共法律服务(即公众实际需求导向),其关键环节在于构建反映公众偏好的智能化动态测量平台。相较传统供给模式,智能化模式可以部分或者完全实现服务供给过程自动化。例如通过编码程序将科学测算方法数字化,实现测算方法自动化运行;通过搭建互联网平台,以申请、建议、咨询等方式记录公众需求,定期利用数字化算法自动对数据进行处理,生成信息反馈报告。由于信息化产品在完成程序设定后能够全天候、低成本运行,可以不间断测量公众偏好,形成动态数据模型。总之,信息化供需体系可主要依托互联网平台技术,辅以其他智能化手段,重点实现协调政府供给承受能力与公众实际需求导向关系的功能;力求通过智能化后台自动化运算与配比,最大程度上实现两者数据近似或相等(即供需体系平衡)。

  (三) 评估升级:将服务流程置于阳光之下

  从已有的”政府公共服务供给能力评估“文献中,可以发现,评估机制问题主要与评估指标因子科学性存在密切关联。”经济发展和财政收支指标通常被纳入评估或解释模型,部分更加关键,甚至决定性意义要素并未纳入(如公务员素质、项目绩效、政府的回应性等等要素)“23。除此之外,包括”服务信息不透明、评估缺乏体系、资源投入成本、人为主观决策等因素不同程度上影响评估机制的应然状态“24。概言之,现有评估机制相关指标构建主要选择体制性进路,即”指标设计以纲领性文件为评估依据,却不能完全反映公共法律服务的实质要求“25。从解困策略角度来看,公共法律服务智能化的目标建构应当转向对价值理性的探求,将公共法律服务应然向度转换为可测评的指标,从此意义考虑,公共法律服务智能化至少存在三个层面的内涵:其一,智能化手段是评估技术升级的有力举措,势必也对公共法律服务的效能发挥、需求偏好和权利保障提出更高要求;其二,公共法律服务智能化所具有的数据联通性和全样本性特质,同时改变公共法律服务质量衡量因素与标准;其

  三,公共法律服务普惠性与精细化要求倒逼相关智能产品开发应用。

  服务智能化实质表现了社会治理的优化功效。进言之,公共法律服务评估机制,应当率先建立理性的模型。通俗来讲,评估模型一般围绕三个问题展开:即”(1)评估对象(who),即评估什么的问题;(2)评估指标(what),即采用什么样的标准进行评估;(3)如何评估(how),即采用什么样的方法来实现评估。26“回至公共法律服务智能化模式,评估指标以公共法律服务为评估对象可以通过智能化产品抽样、评测获得,并且可以通过信息交流与反馈机制,反复检验其本身科学性。例如:共享经济背景下,互联网平台作为智能化产品主要形态,有赖平台对于公众满意度的自动化采集与统计功能,评估指标完全可以根据”公共法律服务“对公众的影响因子数据进行创设,以此表现公共法律服务的公众偏好与价值性路径的配套信息交流与反馈机制,公众可以及时反馈对机关公共法律服务产品的态度与建议,为评估机制的细节献计献策。至于”如何评估“问题,智能化产品作为一种手段或工具,升级模型,其本身即是对公共法律服务自动化、信息化、客观化的评估方法。伴随信息技术高速发展,相关领域学者可能更偏向不断完善智能化产品运行的原理、流程、步骤等以致其可自动化生成有效结果,而不是依旧纠结统计学的具体结算方式。

【参考文献】
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18黄东东 :《公共法律服务与信息技术 :域外经验与中国问题--以法律援助为例》,《电子政务》,2017 年第 1 期
19黄东东 :《公共法律服务与信息技术 :域外经验与中国问题--以法律援助为例》,《电子政务》,2017 年第 1 期
20郭婕 :《网络技术视野下国外法律援助亮点透视》,《中国司法》,2012 年第 3 期。
21 阮占江、 唐海军、 陈波 :《12348 湖南法网·如法网上线运行实践“ 万人千所网上办公”》,网站 :
http://www.chinanews.com/gn/2018/07-25/8578599.shtml,2018 年 9 月 1 日最新访问。22参见 Wimmer M A.A European Perspective Towards Online One-stop Government:《the GOV Project》,《Electronic Commerce Research and Applications》,2002 年第 1 期。
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24邰鹏峰 :《政府购买公共服务的评估困境破解--基于内地评估实践的研究》,《学习与实践》,2013 年第 8 期
25康兰平 :《“互联网 +”法治政府评估的空间与路径研究》,《电子政务》,2017 年第 3 期
26徐恪、朱敏、林闯 :《互联网体系结构评估模型、机制及方法研究综述》,《计算机学报》,2012 年第 10 期
        
        
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