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 国内外决策咨询比较研究
            吴明士 点击量:63
中国社会科学院
    

  虽然决策咨询古已有之,但真正形成规模是在第二次世界大战之后到2 0世  纪70年代。这一时期西方发达国家尤其是美国进入了计算机和原子能时代,国家的政治决策比过去复杂得多,国际事务也异常繁杂,瞬息万变,决策者迫切需要依靠社会的“智力资源”来支持决策,于是各国政府都大力扶植决策咨询研究机构,决策咨询在世界范围内蓬勃兴起。当今决策咨询已成为发达国家决策体制中不可或缺的重要环节。

  我国决策咨询的快速成长期是以1986年7月召开的《全国软科学工作座谈会》为开端的,决策民主化、科学化是这次会议的主题。而1994年12月召开的《第二次全国 软科学工作会议》把繁荣决策科学和发展咨询产业这两大主题并列,标志着我国决策咨询进入了一个全面发展的崭新阶段。经过近二十年的发展,我国决策咨询研究机构逐年壮大,研究方法日趋先进,研究领域不断拓展,其研究成果为各级政府制定发展战略、规划、政策、法规、体制改革、宏观调控以及重大项目的可行性论证等提供了科学的依据,决策咨询机构已成为促进我国决策科学化、民主化的重要推动力量。但是,由于我国决策咨询业起步较晚,与发达国家相比还有一定的差距,因此,有必要通过比较研究,借鉴别国的经验,促进我国决策咨询业的健康发展。

  1.政策和立法

  决策咨询政策是国家信息政策在决策咨询活动中的具体化与专门化,是保证国家决策咨询业健康发展和有效工作的指导调节机制。西方国家决策咨询业的迅速发展,是与政府制定的一系列扶持保护政策和健全的法律体系密不可分的。这种政府扶持政策和措施既包括财政方面的直接补贴、间接补贴以及税收方面的减免税种和信贷方面的低利率贷款等措施,又包括市场开发、人才培养、信息支持等方面的倾斜政策。如许多国家通过立法来增设和加强政府内部的决策咨询机构;一些国家在宪法上对重要的决策咨询机构的地位和性质作了明文规定;有的国家在税收和信贷方面采取减税、免税扣低息贷款等政策措施来促进这一高智力产业的发展;还有一些国家为了加强对决策咨询业的引导,建立了专门的管理机构。在发达国家,许多著名的决策咨询机构如美国的兰德公司和日本的世界和平研究所等都是在政府的支持下建立和发展起来的。

  日本政府在本国信息政策的制定和实施中,起了主导作用,其效果也最为显著。首先是有法律法令作政策保证。政府先后制定了相关的法律和实施细则,对决策咨询业的社会地位和在国民经济中的作用予以明确的肯定。其次是有可靠的组织保障。政府指定事业法人代表行使政府职能,具体负责决策咨询和企业支援事务。如,“中小企业事业团”和“中小企业诊断协会”都是这类的事业法人。这些团体在全国各级行政单位设立了健全的地方性事业法人机构,具体承担政府专项拨款的实施,从而使日本的决策咨询带有浓厚的政府色彩。第三是行业协会负责具体的资格审查和培训。为保证决策咨询人员素质的不断提高,国家还建立了相应的资格考试制度和资格认定制度,对已经取得资格的人员也规定必须定期重新进行登记。

  美国决策咨询业在很大程度上得益于美国政府采取的凯恩斯政策,即充分应用凯恩斯的有效需求管理理论,对决策咨询业进行干预,此举促进了决策咨询业的健康发展。如,对兰德公司和传统基金会,政府通常以“非盈利”组织为理由免去全部税收。

  德国政府建议各部门、各行业、各研究所都建立决策咨询机构,并且前5年由政府资助;对非营利的半官方决策咨询机构给予50%的经费补助;还免费为中小企业提供咨询服务。

  巴西政府也制定了发展和保护本国决策咨询业的措施。如《促进国内技术的服务合同规定》指出,任何项目只要国内决策咨询机构有能力承担,就禁止外国决策咨询机构参与。还规定对决策咨询业务实行优惠税制并设立鼓励涉外咨询的专项基金。

  立法是保障决策咨询政策得以贯彻和实施的重要法律手段。美国等国家政府已将咨询作为决策过程的法定程序。政府项目的论证、投资、运作和完成等各个阶段都必须要有不同的咨询报告;决策出台前要有2份以上详实的咨询报告。美联邦政府还规定,超过100万人口的城市都应建立关于区域发展的综合咨询机构。

  我国政府对决策咨询业也给予了相当的重视,如《关于加快发展第三产业的决定》把咨询服务业作为加快发展的重点,它同时也是发展决策咨询业的政策指南。但是与发达国家相比,我国目前还有许多相关政策缺位,没有形成系统的决策咨询政策。现行的政策也多为包含性政策或“暂行政策”,对决策咨询业本身发展规定的不具体。涉及决策咨询业的法律法令几乎没有。国家对决策咨询机构的性质属性、行为方式、行为保障、工作评估等的政策和措施也不健全。在缺乏全国性的政策法规指导和权威性机构监管的情况下,特别是在对决策咨询业的地位、作用以及决策咨询的行业规范、咨询产品的知识产权和咨询成果的检验认定等缺乏明确的法律界定的情况下,各部门制定了各种各样的“土政策”,也造成了行业内部行为的不规范。

  我国决策咨询业的快速发展使立法工作变得越来越迫切,应尽快建立健全有关决策咨询的专门性法律法规,如制定《决策咨询管理条例》等,把决策咨询纳入我国决策的正常程序。还应确立决策咨询的法律地位,明确决策者与咨询者的义务和责任,使决策咨询业及早走上法制化、规范化的轨道。

  虽然由于各国社会制度、文化传统和其它要素不同会使各国的决策咨询政策有所不同,但决策咨询政策作为保证决策咨询业健康发展、有效工作的指导调节机制,存在普遍性规律,可为我国决策咨询政策的制定提供借鉴,因此,结合我国国情,借鉴国外决策咨询政策的成功之处,制定我国的决策咨询政策,并使其与相关政策协调成为体系,是发展决策咨询业的当务之急。

  2.机制运行

  从管理机制上看,国外决策咨询主要有三种类型:一是官方决策咨询机构。由政府部门直接管辖,是政府机构的组成部分。其特点是有常设的非营利机构、人员固定、资金由国家拨给、专门承担政府的决策咨询任务。二是半官方决策咨询机构。隶属于政府的某一部门,也属于非营利性机构,具有法人地位,既免费为政府的决策提供咨询,也为社会提供有偿服务,其盈利部分作为本机构的发展基金。三是民营咨询机构。自负盈亏,为社会各界提供决策咨询。国外思想库大多是一些民营和半官方的非营利性机构,以企业方式组建,按现代企业管理方法管理。通过为决策部门提供“智力产品”来维持自身的生存与发展,但相对独立于政府和利益集团之外。在国外,无论是官办还是民营的决策咨询机构均对本国政府战略和政策的制定产生极大影响。

  从工作方式上看,国外决策咨询机构又可分为三类:一类是独立自主型。基本上是依靠机构自身的人力物力,主要承担政府和大型企业、财团委托的课题。第二类是外援聘请型。多为地方中小型民营机构或多国合作咨询研究机构,承担咨询项目时,需外请专家,最终责任也由外请专家承担。第三类是共同研究型。自身具有一定的调查研究能力,其不足部分依靠外请专家协作和共同研究完成。

  澳大利亚的决策咨询机构有三种形式:一是外部常设咨询委员会,由本单位以外的专家组成,为本单位领导人提供决策咨询。如,澳大利亚科学技术委员会就是由联邦政府以外的科技专家组成,专供联邦总理咨询的机构;二是内部咨询机构,在本单位内常设、专供领导人决策咨询;三是临时委托咨询,就某课题委托某个专家或研究机构进行咨询。

  日本的审议会是总理府及各省、厅的重要咨询机构,由各方面的专家、学者和企业家的代表组成,主要从事政府各省厅和地方部门委托的决策咨询任务。

  德国设有专门为政府部门提供服务的决策咨询机构,如总体经济发展委员会等。政府也鼓励其他咨询机构和企业开展决策咨询。如德国系统工程与技术革新研究所是一个半官方决策咨询机构,每年80%左右的经费是通过向政府有关部门申请获得的。

  美国决策咨询机构分为政府设立的政策研究机构、为政党服务的咨询机构、为政府及军队服务的独立研究机构和独立的民间研究机构等类型。他们为美国政府、政党、参众两院及军队提供国内问题、国际事务,以及政治、经济和军事防务等方面的决策咨询。美国政府内部的咨询机构也比较健全,仅为总统提供服务的咨询机构就有10多个。美国联邦政府是决策咨询最大的客户,年咨询费用约15亿美元。斯坦福国际咨询研究所每年有75%的咨询任务来自政府。美国对决策咨询业的管理实行政府宏观调控、行业协会微观约束的体制。政府负责总体规划,制定决策咨询发展计划、有关的法律、政策和标准,并以合同方式促进政策 的实施。美国的咨询协会起着辅助政府管理的职能,在政府与决策咨询机构之间起桥梁作用,一方面与政府及有关团体联系,为决策咨询机构服务;另一方面将政府的法规、政策转化为具体的行业制度,约束会员行为,对行业实行自律性管理。

  从研究体制上看,国外大多数决策咨询机构采用的是学科知识与研究课题相结合的矩阵研究体制,即一方面将研究人员按照所学知识的学科类别分组,另一方面又按照研究课题成立研究小组,从按学科划分的各小组中抽调研究人员组成课题的研究队伍,从而形成一种矩阵结构。美国兰德公司就是采用矩阵研究体制的典型。这种体制兼收了直线主管组织和横向协作组织的长处,既有利于决策咨询机构的有效管理,又符合决策咨询机构需要多门学科的专业人员共同协作的特点,它是现代决策咨询机构的理想结构形式。

  从决策咨询实施程序上看,尽管各国不同的决策咨询机构有各自不同的工作程序,但基本上是委托式咨询。一般分为四个阶段:签约阶段。委托人和决策咨询机构双方签订项目的正式合同或口头协议,决策咨询机构开始进入角色,为决策者服务。咨询准备阶段。根据委托人的要求和意图,决策咨询机构成立咨询课题组,拟定调查研究提纲,设计调查表格或专家征询书,制订工作实施计划等。工作阶段。主要是搜集资料和数据,进行系统研究,作定性和定量分析,提出多种方案进行优化比较。报告阶段。正式提出包括总报告、分报告及有关附件的正式决策咨询报告。

  以上不难发现国外决策咨询的共同点是组织类型多、结构灵活,能充分吸收民间智慧,平衡各方利益并有强大的财力支持。

  我国的决策咨询系统主要是由各级党和政府的政策研究机构、各级职能部门的调研机构、学术性研究机构、民营咨询机构和各级各类图书馆五部分组成并各具特点,发挥着不同的功能。

  党政系统直属的政策研究室(中心)、经济研究中心,发展研究中心和信息中心。专门为本系统领导决策提供咨询服务,其特点是任务明确,人员稳定,经费由政府全额拨款。它贴近党政决策核心,是宏观政策研究的主要力量,但由于受学科和力量的局限,难以承担重大项目的决策咨询。党政部门的科技(或专家)顾问团或党委(或政府)决策咨询委员会。以为党政决策服务为主,也为社会提供有偿服务,其特点是研究人员以各类专家为主,研究任务不固定,经费来源于国家资助和咨询项目收入。具有智力密集的优势,能承担重大项目论证等宏观战略研究任务,是我国决策咨询的主要力量。 社会科学院和软科学研究中心(所)。以决策科学理论和方法研究为重点,其特点是人员稳定,选题自由,依靠事业性拨款和课题经费支撑,比较注重社会效益,主要承担基础性研究咨询。

  各类咨询机构。大多为民营企业 自负盈亏,实行企业化管理,其特点是面向市场,运行机制灵活,咨询形式多样,是我国咨询产业化的主导力量。各级各类图书馆。以丰厚的文献信息资源优势,发挥为领导决策服务的职能,提供信息类决策咨询。

  目前,我国决策咨询机构已形成了一定的规模和层次,出发挥了一定的作用。但缺乏总体设计和协调,整体功能没有得到充分发挥。应逐步形成横向分工、纵向分层、渠道多样、统一协调的决策咨询体制。此外,我国的决策咨询活动还不够规范,缺乏必要的委托程序,这在某种程度上也制约了决策咨询业的发展。

  3. 研究方式

  国外决策咨询机构在设计、论证、决策过程中,不断采用最新的科学理论和方法,增强了研究结论的可靠性,提高了决策咨询的质量和效率。

  情况研究和出谋划策相结合。首先对要研究的对象进行实地调查,跟踪分析、全面了解其发展状况,把握其中的规律,在此基础上,抓住问题的核心,提供所有能解决问题的选择方案,并对各种方案进行比较,挑选出最佳方案。国内研究与国外研究相结合。研究国内、国外问题并把两者联系起来,研究其相互作用与影响。

  微观研究和宏观研究相结合。大到国家政治如何运转,小到社区的选举制度如何改善等都在研究之列。短期、中期和长期研究相结合。对某一问题不仅研究当前亟待解决的方面提出应急措施,而且预测今后中长期的发展趋势,制定长远的战略和措施。

  传统研究方法与现代研究方法相结合。对所研究的课题除了作定性分析之外,还经常运用定量分析法,使分析结论尽可能完善,保证研究咨询准确无误。我国在决策咨询实践中,如三峡工程的决策咨询中也采取了一系列科学的研究方法,并取得了好的成效。但在决策咨询理论研究上,还没有专门的研究机构,理论研究成果也不多。此外,我国的决策咨询,很少搞实证研究和案例分析,依然是定性分析多,定量分析少。因此,建立完善的决策咨询理论体系,也是我国决策咨询迫切需要解决的问题之一。

  4.技术含量

  计算机辅助决策咨询。美国兰德公司的“兰德计算中心”在20世纪80年代初就已具有较高的硬件和软件水平。该中心有100多人的编制程序专家、系统分析专家、工程师和操作员,向研究人员提供程序准备、资料检索和处理等多种服务。高效率的资料检索、计算功能和语言翻译等,为兰德研究人员提供了良好的技术手段。

  咨询机构内部的咨询。如兰德公司1976年创建了一个兰德数据统计小组,由10名博士组成,目的是为了“通过使公司所有研究人员较容易获得满意的专业知识,提高兰德的研究质量。”该组研究人员是不同的数据统计领域的专家,他们给任何一位需要查阅数据统计的研究者免费提供有关资料和解答咨询。

【参考文献】
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4、李胜利. 中日咨询业的比较研究情报杂志2002(6)
5、朱松春. 科学决策全书北京中国实言出版社1990.10
6、张晓红. 现代政策研究全书中国经济出版社1991.9
        
        
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