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 论地方立法项目征集制度的完善
            周伟 点击量:556
河南财经政法大学法学院
【摘要】
地方立法项目申报制度是我国地方立法项目征集的习惯做法,这种方法导致地方立法不能客观反映人民意愿、地方立法权力寻租、地方立法缺乏针对性以及地方立法申请项目质量较差等不良后果。为了解决地方立法项目申报制度带来的问题,部分省份开始试行立项项目公开征集制度。公开征集制度能够从源头上提高地方立法质量、节约地方立法成本、为地方立法规划提供科学依据、实现地方立法资源合理配置、促进法制宣传教育等。但地方立法项目公开征集制度目前还存在立法项目层次比较低、虎头蛇尾和缺失立、改、废并行思维等问题。地方立法项目公开征集制度的完善主要在以下几个方面:鼓励民众参与地方立法项目征集活动、专业人员对地方立法公开征集项目进行初步筛选、地方立法项目公开征集方式创新、地方立法项目公开征集要产生相应的效力等。
【关键字】
依法治国;地方立法项目;地方立法规划;公开征集
    

  随着我国社会主义法律体系的初步建立,立法已由以追求立法数量为目的转变为以提高立法质量为目标,废除恶法、修改不良之法、填补法律空白与漏洞、强化法律实施等将成为今后立法的主旋律。实现立法目标由量到质的转变除了要完善传统的立法方法外,还有必要根据提高立法质量的要求创新立法方法。目前在我国地方人大立法中已经开始尝试立法项目公开征集制度,并取得了一定的成绩。但是作为一种尝试,地方立法项目公开征集制度还存在诸多问题,有待进一步完善。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)破天荒地就立法项目征集和论证提出要求:要完善立法项目征集和论证制度,这既是对目前试行的良法项目公开征集制度的肯定,也是对立法制度完善的期望。为了促进十八届四种全会精神的落实,本文就地方立法项目征集制度的完善试作如下探讨。

  一、现行地方立法项目申报制度及其缺陷

  建国以来,我国地方立法过程中项目来源主要是通过立法申报制度来实现的,由于申报的主体主要是地方政府及其职能部门,从而给地方立法工作带来了不利影响。

  (一)立法项目申报制度

  1.传统地方立法项目的来源

  我国立法项目征集制度没有法律上的规定,在2015年新修订《立法法》之前,地方各级人大常委会或者政府法制部门在开展地方立法工作时通常首先向地方各级政府及其职能部门发出通知,要求地方各级政府及其职能部门提出立法项目申请,少数地方还通知人大代表、妇联、残联、工会等团体和组织。获通知的部门按照人大常委会或者政府法制部门的要求报送立法项目。因此立法项目主要来自于三个方面:“一是政府部门提出的立法建议;二是人大常委会及有关专门委员会、工作部门提出的立法建议;三是10名以上代表提出的立法议案。”[1]

  2.传统地方立法项目主要来自于政府

  从地方立法项目的来源来看,提出地方立法建议的项目的主体好像比较广泛,但是从数量上而言,地方各级政府及其职能部门要远远多于地方人大及其他社会组织,因此“目前的实际情况是,地方立法在立项时,绝大多数为政府申报的项目,人大及其各部门、其他国家机关、社会团体等提出的立法立项所占比例较小”。[1]115有学者对地方立法项目征集的数字此予以了统计。在广东省,“根据2003-2012年立法计划项目供给渠道统计分析,政府部门比重都在80%以上,逐年依次为97.9%、93.5%、94.1%、92.1%、97.4%、87.8%、100%、80%、100%、100%”。[2]自1986年沈阳市享有地方立法权以来(截止2005年8月),在沈阳市制定的70件地方性法规中,由市政府各部门提出立法建议并纳入立法计划的项目有63件,占制定法规总数的90%;由有关专门委员会提出立法建议并纳入立法计划的项目有2件,占制定法规总数的2.8%;由代表联名向人民代表大会提出的有关立法方面的议案,并纳入立法计划的项目有1件,占制定法规总数的1.4%;由常委会立法工作机构提出立法建议并纳入立法计划的项目有1件,占制定法规总数的1.4%;由妇联、残联、工会等团体和组织提出立法建议并纳入立法计划的项目有3件,占制定法规总数的4.2%。[3]由此可见,传统的地方立法项目主要是由政府及其职能部门提出来的。

  (二)地方立法项目申报制度的缺陷

  由于地方立法项目的来源主要是政府各部门,致使地方立法计划编制部门在选择项目时,往往处于被动地位,因为他们只能在申报的项目中筛选。这样,纳入立法计划的项目往往带有一定的局限性:由政府及其职能部门提出立法项目的做法容易产生只强调权力而不强调责任,只强调本部门利益而忽视与其他部门的利益的结果。《决定》在总结法治建设还存在许多不适应、不符合的问题时认为:“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿,针对性、可操作性不强,立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出……”这是比较客观的。地方立法项目申报制度的缺陷表现在以下几个方面:

  1.地方立法不能客观反映地方人民意愿

  由部门申报模式的主体大都是地方政府部门按照本部门利益的需求做出的,事实上许多社会行为的实践主体都是最广大的人民群众。至于社会需要哪些方面的规范,群众最有发言权。能够使立法机关能够直面群众的立法需求、关注立法活动的有识之士持久深人地研究和思考立法中出现的问题的提供者不是政府部门,而是普通民众。通过地方政府申报的方式选定立法项目不能反映民意,不利于立法质量的提高。

  2.容易造成立法权力寻租

  由于立法过程是个利益博弈的过程,鉴于服务理念的淡薄和管理意识强的传统,部门申报立法项目旨在强化自己的权力,利于部门的管理,实现本部门利益的最大化。在立法项目申报数量比较少的情况下,地方立法机关为了完成立法任务不得不在少有的立法申报项目中确定立法项目,从而使立法权力寻租成为必然。

  3.地方立法缺乏针对性

  由于地方立法项目大都由政府及其部门申报,鉴于部门化倾向、争权诿责的目的,地方政府及其部门提出的立法项目大多数带有部门或行业的特色,不一定能够全面反映地方经济、社会发展和人民安居乐业的需要。农民、市民、下岗或失业工人、教师、学生、律师和各个产业、服务业等十分关心关注的地方法制建设问题又不一定是行政管理或行业管理部门要急于解决的问题。社会普遍关注、老百姓关心和担忧的问题不能纳入地方政府工作渠道,很少有解决民生等重大问题、社会迫切需要的问题的地方立法项目,从而造成社会迫切需要的地方立法项目纳入不了立法规划,最终导致地方立法缺乏针对性。

  4.地方立法申请项目质量较差

  正如上文所述,地方立法主要是通过申报立法项目的方式征求立法项目。由于被通知的部门数量有限,相应的立法申请项目的数量也有限,因此在某些特定情况下,申报的项目机会几乎都可以进入立法规划,因而地方立法项目进入立法规划缺乏竞争机制。在这种背景下,立法申报单位对申报的立法项目重视程度不够,对报送的立法规划项目缺乏深入的调查研究,其结果是立法申请项目的公正性、适应性、预见性、可行性不强,这就必然导致立法申请项目的质量较差。

  二、地方立法项目公开征集制度的尝试

  为了解决立法项目申报制度带来的问题,部分地方人大及其政府开始试行立项项目公开征集制度。

  (一)地方立法项目公开征集制度的尝试

  鉴于立法项目申报制度的不足,目前我国北京、上海、湖北、广东、山西、甘肃、海南等省、市已经开始初步尝试立法项目征集与论证工作。一般而言,地方立法项目征集主要是通过信件、电子邮件、传真和直接送达等多种形式进行。从公开的程度来看,各省的项目征集大都是向社会公开的,但也有向特定部门征集的,如2013年10月,甘肃省人大常委会仅向人大各专门委员会、常委会各工作部门、各立法联系点和立法顾问、省政府有关部门和有关群众团体公开征集2011年立法计划建议项目。还有进行分立征集的,如北京市2010年以书面形式向北京市高校、科研机构、行业协会、社会团体等机构定向征集项目建议,通过媒体发布公告,向社会公众征集项目建议;部分省份还对征集项目作了目的性的规定,如安徽省公开征集2003-2007五年立法项目建议时,重点征集促进改革开放、招商引资和全省经济建设、社会发展方面的立法建议;云南省长期向社会公开征集立法项目的范围包括扩大对内对外开放,加大投资力度,开发资源,推进先进生产力和先进文化发展的项目等;云南楚雄彝族自治州人大常委会向社会公开征集地方民族立法项目建议,要求立法项目建议要围绕全州经济发展、社会保障、环境保护、维护公民利益、公共服务等方面提出,山东省青岛市向社会公开征集立法项目建议时,总的要求是体现富民强市、加快发展和推进依法治市。这些要求是按照立法总体规划提出来的,符合国家和地方经济社会发展的要求。

  除了地方采用立法项目公开征集的方式,中央立法也开始尝试这种方式,2013年,笔者不仅参与了河南省的“河南省急需制定哪些地方性法规、规章”的专家论证会,还参与了“全国急需制定哪些法律的论证会”,这说明立项建议公开征集制度已经逐渐得到了中央立法机关的认可与重视。

  (二)地方立法项目公开征集制度盛行的原因之所以全国各地普遍推行立法项目公开征集制度,是因为和申报制度项目比,公开征集制度有其自身的优势。

  1.从源头上提高立法质量

  我国目前的立法质量令人堪忧,据统计,新中国成立后至1979年期间制定的法律废止率达97%,1979年至2006年期间制定的法律废止率达34.28%,[4]立法质量不高与我国立法规划模式息息相关。[4]现行的“立法规划”的模式在某种程度上确实带来了项目选择上的避重就轻、立法民意基础薄弱、立法中的部门利益保护等弊端。对效率及数量的强调势必会以立法的民主价值减损为代价,当然也导致了诸多缺陷立法的出现。[4]法律规范该不该立、能不能立,一定意义上比立法本身更为重要,有必要完善现行的立法规划模式。公开征集立法项目建议,使得社会各界有机会表达自身的利益要求和利益愿望,也使立法机关获得了许多包含公民法律思想和法律价值取向的信息,有助于实现各种利益关系的分配、界定和协调,保障公民和法人的合法权利,增强立法的透明度,确保立法体现公平性和正义性,有效预防立法的偏颇和缺失,可以从源头上提高立法质量。

  2.能够节约地方立法成本

  公开征集立法项目建议可以大大节约立法成本。立法需要做大量基层调研工作,人大代表及专家立法调研花费非常巨大,据报道,由专家制定的《中华人民共和国铁路法》,从提出到法律出台耗资大约两亿元。[5]“群众对基层的情况最熟悉,本地经济发展需要什么样的法规、社会进步需要什么样的法规、还缺省内容的法规、哪些领域的行为亟待地方性法规去规范、哪些方面的关系亟待地方性法规去调整,都可以从民意中得到信息反馈。”[6]立什么法,怎样立法,只有参与社会实践的群众最清楚。由群众提出立法项目不需要国家拿出这样巨额的经费,因为群众时时刻刻都在“调研”,都在实践。通过公开征集立法项目可以集中群众的智慧,调动群众的积极性,让人民群众参与到立法中来,可以达到实现节约立法成本的目的。

  3.为地方立法规划提供科学依据

  立法规划主要体现为立法项目的安排,其编制过程就是对立法建议项目的甄别、筛选过程。地方立法项目征集往往决定了地方立法规划的编制质量与实施效果。实现规划的科学性,地方立法项目征集是编制立法规划的重要依据,是保证地方立法质量和提高立法效率的重要方法,对制定“良法”具有积极意义,因此有人甚至认为立法项目公开征集制度实现了“中国立法从有法可依迈向良法可依。”[7]完成立法建议项目的筛选,实现科学立法规划,立项项目公开征集是不可或缺的。在此基础上,相应地论证主体按照一定的原则和程序对立法建议项目进行论证,确定安排哪些项目,舍弃哪些项目;早立哪些项目,后做哪些项目,从而制定出科学的立法规划。实践情况表明,经过公开征集和充分论证而编制的立法规划,其项目实施情况通常比较好。反之,规划的执行率往往比较低,基本失去了规划的意义。

  4.实现地方立法资源合理配置

  立法资源在特定的阶段是有限的,从一定意义上说,无论立法需求大小,立法资源的使用对立法需求都不是也不应当是有求即应的,因为即使具有一定立法必要性的项目,也仍然有立法条件是否具备等问题。从地方立法实践看,随着法治的推进和政府管理方式的转变,立法建议日益增多。不少立法建议或多或少、或深或浅地反映了经济社会发展中的立法需求,但也不乏并无立法需求的“立法建议”。因此,对立法需求的供给需要认真研究,如果不加甄别地都启动正式立法程序,有可能导致立法资源的严重浪费,显然不利于法制建设和经济社会发展。地方立法作为国家立法体制的一个重要组成部分,在开展立项研究时,应当根据《立法法》对立法资源的配置制度,力避重复立法,多下补充、细化和先试创制的功夫,切实实现其配套国家法律体系、完善法网的价值,这样既可避免法网缺漏,又可避免法多扰民和法律冲突。立法项目公开征集价值就在于,通过立法必要性和可行性论证,确认地方立法需求的真实性和急缓程度,确定地方立法能否满足需求和满足需求的方式,分别作出满足需求及时立法、把握时机适时立法、衡量利弊不做立法、整合需求综合立法的不同选择,这样可以最大限度地避免盲目传统的地方立法项目征集方式带来的弊端,实现立法资源的合理配置。

  5.能够降低法律适用成本

  通过公开征集立法项目建议,使得普通老百姓不再完全处于立法过程之外,而是成为立法的内在参与者。为了提出地方立法建议,一些普通公民积极查阅资料,请教专家,学习相关的法律知识,从而大幅度提高了他们的法律知识。因此地方立法项目公开征集制度同时也是一条行之有效的法律宣传、法制教育渠道。同时,通过公开征集立法项目建议,公民不仅实现了自己意志的真实表达,而且强化了对法律的认同感,进一步提高了法律意识,其遵守法律的自觉性也会大大增强,相反降低了法律适用成本。

  (三)地方立法项目公开征集制度存在的问题

  尽管立法项目公开征集制度有着诸多的优势,且已经在我国部分省市展开,并且部分省市在试行立法项目征集的基础上还就立法项目征集与论证制度做出了相应的规定,但是这些制度仅限于地方立法,相关的制度并不成熟,有待进一步完善。

  1.立法项目公开征集的层次比较低

  目前我国开展立法项目公开征集主要限于地方立法项目,中央立法,即全国人大制定法律和国务院制定行政法规尚未开展立法项目公开征集制度的论证工作,由此会带来相应的不良后果:首先,中央立法项目公开征集制度的缺失这就导致部分全国亟待立法的事项不能进入立法程序,从而导致某些方面立法项目的缺失,例如我国目前急需“把权力关进制度的笼子里”的“核心笼子”--行政程序法至今尚未列入立法规划,该法的缺失对于限制行政权力恣意专断、实现依法行政,直至实现依法治国方略具有不可估量的不良后果。其次,中央立法层面立法项目公开征集制度的论证的缺失也有可能使亟待修改的立法项目不能进入修改程序,亟待废除的立法项目不能废除,从而给社会带来不应有的负面影响。前者诸如1990年起实施的《中华人民共和国行政诉讼法》、1994年通过的《中华人民共和国预算法》等,这些法律的滞后已经使依法行政的推行举步维艰。后者诸如《流浪乞讨人员遣送管理办法》、①《劳动教养条例》②等,缺失立法项目公开征集制度所论证而导致这些有悖于法律价值的“恶”法长期存在。党的十八届四中全会明确提出要完善立法项目征集和论证制度必将对中央立法产生重大影响。

  2.地方立法项目公开征集制度虎头蛇尾

  尽管全国各地普遍开展立法项目公开征集制度,但是征集的结果往往不尽人意。立法项目是通过各种方式征集上来了,但是往往没有下文:既没有最后的统计结果,也没有最后的采用信息,更没有征集后的答复与奖励。对于征集上来的项目,也有予以“重视”的,即征集的立法项目只是作为参考。更有甚者,征集是征集,立项是立项,立项与公开征集没有多大关系。立法项目公开征集制度虎头蛇尾,其结果是被民众认为这只是作秀,走过场,体现人大立法形式上的民主。

  3.地方立法项目公开征集缺失立、改、废并行思维

  在中国特色社会主义法律体系业已形成的今天,大规模制定“新法”的立法活动有充分的理由“慢”下来,我国立法目前已经进入“后立法时代”、[8]“精细化”时代[9],制定空白领域的重要法律的时代不复存在,立法工作逐渐地从“立法”向“修法”转变。但是现实立法活动中,公开征集的地方立法项目偏重于立新法,漠视现行法律、法规和规章的修改、废止的现象广泛存在。这种立法思维脱离了我国目前的“后立法时代”“精细化”时代的要求,从而使部分应当修改或废止的法律、法规和规章得不到及时的修改或废止,其结果不仅造成了法制建设上下位法与上位法之间、同位法之间相关内容规定不一致甚至相抵触,更为严重的是造成了执法者无所适从,也给老百姓的吃、住、行和各项生产经营活动带来了诸多不便。地方立法项目征集缺失立、改、废并行的原则是现存的问题之一。

  三、地方立法项目公开征集制度的完善

  地方立法项目公开征集与论证在于通过对公开征集过来的地方立法申请项目的取舍、排序,将那些不具备必要性和可行性的项目剔除出立法规划,将那些不完全具备条件或者时机尚不成熟的立法项目暂缓立法,可较好地防止盲目启动立法,从而导致回避矛盾、可有可无、带着先天不足、超越现实等立法项目进入立法规划并出台,将那些亟须的立法项目纳入地方立法规划,进入地方立法程序,从而使地方立法项目公开征集和论证制度做到从源头上保证立法质量。进行地方立法项目论证并保障进入地方立法规划的前提条件是备选地方立法项目数量的多少和质量的好坏。为此,有必要对现行的地方立法公开征求项目予以完善,确保立法项目的优良。完善立法项目公开征集制度应主要做好以下几个方面工作。

  (一)鼓励民众参与地方立法项目征集活动

  社会行为的实践主体是最广大的人民群众,社会需要哪些方面的行为规范、要规定哪些权利与义务、如何保证法律、法规、规章是否有可操作性这些问题,群众最有发言权。实行地方立法建议项目公开征求制度后,将反应民生之法、解决社会矛盾之法、社会急需之法有可能被征集上来,这样可以为地方立法规划的制定提供丰富的切合实际的备选项目,使地方立法机关有更多的回旋余地,也有利于良性的地方立法项目进入立法程序。因此,地方立法建议征求阶段,应该让尽可能多的民众参与到立法项目征集过程中,以获得更多的、更符合民众利益的立法项目。公开征集阶段的参加人没有资格和数量的限制,只要热心于公益事业,愿意提出立法建议的人均可参与。立法项目征求阶段的参加人,可以是原来的政府工作部门,也可以是一般的法人,还可以是普通民众,即使是未成年人在制定与其有利害关系的法律制度,也可以参加立法工作。为此,地方立法主持机关应该采取相应的措施来鼓励民众参与到地方立法项目征集过程中来。

  1.建立地方立法建议奖励机制

  为了保护和促进公民参与地方立法建议的热情,鼓励公民提出地方立法建议的积极性,地方人大常委会应当建立地方立法建议奖励机制。即对公民提出的立法项目建议,人大常委会应组织论证、评选,并择优选用,公民提出的法规草案或重要修改意见一经选用,应给予一定的物质奖励。目前我国建立立法建议奖励制度的只有云南省人大常委会。到目前为止云南省人大常委会已经奖励3次。2003年3月,云南省人大常委会第一次评选并奖励的18件立法建议,有的被列入云南省人大常委会的立法计划,有的已提请省人大常委会审议通过。2006年7月,云南省9名提交立法建议的公民,受到了云南省人大常委会的奖励,其中云南省公路机械修配厂职工张云洪提出的《失地农民保护条例》等5件立法项目建议获三等奖,奖金各300元。[10]2012年1月,该省12件向社会公开征集的立法项目和法规草案稿受到省人大常委会表彰,包括《关于制定<云南省流动人口服务管理条例>的建议》等6件立法项目,其中获得立法项目类一等奖的《关于制定<云南省流动人口服务管理条例>的建议》受到省委、省政府领导的高度重视,目前已经进入省人大常委会的立法程序。[11]奖励制度不仅能够促进民众积极参与到地方立法建议中来,还能促进民众提出更好的地方立法建议。

  2.尽可能地提供多种立法参与方式

  网络的方便、快捷和费用低廉有利于民众参与到地方立法建议中来。为此,部分省份建立了专门的网站。2002年12月20日,由浙江省人大法制委员会主办的地方立法网正式开通,这是由省级人大主办的全国第一家地方立法方面的专门网站。尽管网络是参加地方立法建议的最便利的条件,但是并非所有的民众都能够、都会在网络上提出立法建议,据有关专家调研,看电视是目前多数农民了解地方性法规的最主要途径,也是他们认为的最方便的途径。听广播、看报纸、听干部通知和张贴告示等传统的方式也是农民了解地方性法规的重要方式。上网这种方式可能在网络硬件、技术条件较好以及普及化程度高的城市区域能起到较大的作用,但现阶段在农村对农民了解地方立法起的作用不大。[12]因此,为了取得更为广泛的立法建议,立法项目论证主持机关应当尽可能地提供多种方式让群众参与到立法建议中来。

  3.注意提高民众提出立法建议的能力

  尽管地方人大常委会面向社会公开征集立法项目建议的工作开展得如火如荼,但是立法毕竟是个专业性比较强的活动。为此,人大应该采取相应的措施来提高公民提出立法项目建议的能力和水平。

  首先,要在全社会广泛宣传立法知识,增强公民的法治意识,培育和发展参与型的法律文化。要充分利用新闻媒体具有的及时性、公开性和广泛性,根据各地群众接受信息的特点,加大宣传力度,通过多种媒体的丰富形式向公民宣传立法知识,诸如各个立法机关的立法权、不同立法机关的立法名称、各种立法的特点等。通过立法知识的宣传培养公民的立法参与意识,获得高质量的立法建议。

  其次,要从技术的角度向公民传授提出立法项目建议的实际操作知识,提高公民参与立法的水平。比如在公开征集立法项目建议的活动启动前后,由地方人大常委会有关机构编写一些培训资料发到网上,必要的时候打印成册供感兴趣的市民免费索取,如有可能,可在当地主要报刊开辟专栏,在电台和电视台开办专题节目,在一些网站上长期设立专题网页,系统教授公民提出立法项目建议的操作程序和注意事项等常识,从而提高公民参与立法建议的能力。

  (二)专业人员对地方立法公开征集项目进行初步筛选

  通过公开征求立法项目的方式有可能收到很多立法项目,在这种情况下就需要按照一定的标准对征求到的立法项目进行筛选。通常的做法是由人大或者政府的法制部门组织中公开征求立法意见的领导小组的工作人员来完成这项工作。事实上这样的工作对编制科学的立法规划具有重要意义,没有专业的知识和能力有可能使有价值的立法项目在初步筛选中被淘汰。在上海市2013-2017年立法规划编制工作中,上海市人大首次委托上海社会科学院、市法治研究会根据立项范围和遴选重点进行初步筛选,并分别提出书面报告。邀请“第三方”介入立法规划的编制工作,“开门”听意见有利于在立法规划编制时克服“关门立法”的弊端。因此,我们建议地方立法项目初步筛选应当由有比较专业的机构和人员承担。

  (三)地方立法项目公开征集方式创新

  作为地方立法工作改进的一项重要举措,地方立法项目征集的意义和目的在于通过立法项目征集制度实现从源头提高立法质量,节约立法成本。但是良好意愿的实现有赖于良好的机制设计。有关立法项目征集制度首见之于新修订的《立法法》第52条:……编制立法规划和年度立法计划,应当认真研究代表议案和建议,广泛征集意见,科学论证评估,根据经济社会发展和民主法治建设的需要,确定立法项目,提高立法的及时性、针对性和系统性。但这里指的是法律制定阶段的公开征集制度。比较成熟的立法项目征集方式在《陕西省地方立法评估工作规定》第七条有具体的规定:立法评估采用实地调研、座谈会、论证会、统计调查、实证分析、文献研究等多种方法进行,重视社会舆论,充分反映社会公众的评价意见。这样的立法评估方式值得立法项目征集活动借鉴。除了上述这些规定外,在地方立法项目公开征集活动中要注意某些方式的特殊要求,必要时还可以创新性地以科研项目的形式征求高质量的立法项目。这里只阐述立法公开征集活动中要特别注意的方式。

  1.协调多部门化

  为了准确地确定立法项目,人大及其常务委员会或政府的法制机构还可以就立法项目问题召开协商会。立法项目协商包括三种:不同地区不同部门地方立法项目的协调性协商、不同部门的立法项目协商、同一立法项目内的权力义务部门的协商。为了保障地方立法的协调统一,有必要在立法选项时开展不同地区、不同部门立法项目协商制度。除了不同地区之间立法项目的协商外,有必要对同一地区的不同部门的立法项目协商,进而实现同一地区不同部门立法之间的协调统一。对于地方立法项目本身可能涉及到国家不同的机关和组织的权力分配、相关的义务和责任等内容的协商,则应当由当地的人大或者政府的法制部门及涉权、涉责的相关立法申请部门参加。

  2.调查研究专业化

  立法是对现实社会、经济、文化发展需求规则的回应,“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在制造法律,不是在发明法律,而仅仅是在表述法律”。[13]因此地方人大及其常务委员会或政府的法制机构应该组组织有关人员到基层作调查,直接了解基层的情况和听取基层的意见,获得立法的最真实、最接地气的立法现实,直至找到地方的法规或规章。地方人大及其常委会在调查时应当吸收专业化的人才进行调查,必要的时候可以直接交给专业部门进行,实现调查研究的专业化。例如上海市地方立法项目初步筛选即由比较专业的上海市法治研究会承担。上海市法治研究会在调查研究中主要通过听取社会群众的意见开展筛选工作。在筛选工作的各个环节,注重吸收社区居民、乡镇郊区村民、外来务工人员、两新组织白领、中小企业业主及小区团队领袖等各方面的代表参加。[14]专业人员专业调查,必然取得真实的调研资料,这是立好法的关键。

  3.网络化

  网络是现代信息技术带来的新方式。地方人大及其常务委员会或政府的法制机构可以通过网络搜集自己所需的国内外相关信息,必要时在网上展开讨论。也可以通过电子技术对信息进行加工处理,以获得最真实、最详实的立法资料。在2012年上海市立法项目初步筛选过程中,上海市法治研究会还引入“微博筛选”方式,结果仅5天内,网友参与发表评论就达6万余人次,转发达8万余人次。法治研究会还从所有建议项目中筛选出10个与民生关系密切的话题,结果网友通过近7000条微博表达了更多的意见。[14]由此可见网络技术对于立法项目征集与论证工作的重要性,它能够使征集项目更为广泛。

  4.科研项目化

  要想得到高质量的立法项目,还可以以科研项目或研究课题的方式吸引法学专家和一些专业人员进行专项论证。我国某些机关在这方面有比较成熟的经验,比如最高人民检察院每年都拿出一定的经费以申报课题的方式吸引全国的法学工作者从事最高人民检察院检察理论研究,最高人民法院也拿出一定的经费就人民法院的工作重点和司法实践和审判理论亟须解决的难点问题的年度课题向社会公开招标,司法部专门制定《法治建设与法学理论研究部级科研项目管理办法(试行)》[司发通(2001)057号]文件,每年就国家法治与法学理论确定研究项目向社会公开招标。类似的做法还有中国法学会、环保部、民政部等单位。通过科研项目的方式吸引高层次人才提出立法建议项目能够提高专业人员参与本部门工作的积极性,获得高质量立法建议项目。因此各级人大应该借鉴这些成功的做法,以征集到既全面又具体、既有理论依据,还具有实际操作性的高质量的立法项目。只有在借鉴国内外比较成功的经验,并结合我国的实际才能制定出能够解决问题、比较科学的立法规划。

  (四)立法项目公开征集要产生相应的效力

  立法项目征集的效力是指征集后立法项目建议能够得到应有的重视,实现其应有的目的,也就是说立法项目征集程序对立法项目的选定产生其应有的影响。立法项目征集的目的是为制定科学、合理的立法规划提供依据的。花费了大量的人力、物力进行立法项目征集工作,结果立法征集活动对立法规划不产生相应的约束力,那是绝对的资源浪费。但是现实立法活动中地方立法项目公开征集制度的效力不容乐观。上海市人大常委会法工委主任丁伟在对上海市实行《立法项目立项论证工作试行办法》三年来的绩效进行评估时认为:从三年的实施情况看,立项论证工作形式意义大于实质意义、一些立法论证形同虚设。③因此,强调立法项目征集的效力很有必要。

  1.对立法规划产生约束力

  立法项目征集的结果对立法项目论证、立法规划的制定应该产生一定的约束力。首先,公开征集的立法项目应该作为立法项目论证、制定立法规划的依据,非经法定程序公开征集外的立法项目不能作为立法项目论证、制定立法规划的对象。其次,必要时建立相应的机制对专业人员提出的立法项目使的专门进行研究,特别对专家提出的立法建议项目要慎重对待,尽可能地采用。例如上海市人大聘请上海市社会科学院、上海市法制研究所对立法项目建议进行初步筛选,湖北省人大则把立法项目纳入立法规划的最终权力直接交给专家组。最后,涉及到利益冲突比较大的立法项目要举行立法项目选定听证会,立法项目选定听证会除了需要利害关系人参加外,还应该让被采用或者可能采用的立法项目建议人参与到立法项目选定听证会中来,并给予其阐述自己观点和意见的机会。立法项目选定听证会后应该按照“案卷排他性原则”确定进入立法规划的项目。

  2.立法项目征集制度的反馈机制

  立法项目征集反馈机制不仅能实现鼓励公民以后继续积极参加立法项目征集活动,还能够实现公众对立法机构形成监督和制约的目的。建立良好的意见处理反馈机制是“开门立法”取得成效的保障,否则只能适得其反。为此,地方人大及政府的法制部门有必要改变立法机构对公众意见建议“重征集、轻处理”的现状,要认真对待公民立法建议的“影响力”,不能让公众“说了白说”,要建立立法项目征集制度的反馈机制。地方立法项目征集制度反馈机制主要表现为对民众的立法项目建议予以明确答复,采纳与不采纳民众的意见都要说明理由。说明理由要根据立法项目征集数量的多少来决定,如果数量较少,可以采用逐一回复的方式予以说明,如否可以分类别通过广播电视、报纸、杂志和网络等方式集体予以说明理由。当然,对“重征集,轻处理”也要客观、理性地看待。法律是各方利益的平衡,立法要从公众的利益去权衡,让法律全盘接受个体意见不现实。事实上,参与的过程,也是公民民主意识提高的过程。公众也不要以为提了建议,立法机构就必须照办,那样的话,立法机构就不成其为大家的立法机构,而成了私人的办事机构。

  3.筹建立法项目公开征集的储备库

  面向社会各界广泛征集立法建议项目,地方人大或地方政府法制部门按照相应的程序予以筛选后,应当根据各地区的中长期立法目标,选定相对有价值的立法项目,建立相应的地方立法项目储备库,并对地方立法项目实行滚动运作和不断更新的机制,以便为制定中长期地方立法规划和年度立法计划奠定基础。对进入立法项目储备库的地方立法项目建议者应当予以告知,必要的时候予以奖励。

  4.立法项目公开征集制度法制化

  尽管各地已经开展立法项目论证工作,但是由于主客观方面的原因,立法项目论证工作存在诸多的恣意性,有关立法项目论证内涵、内容、动议、程序、原则等缺乏统一的制度。由于统一制度的缺乏使得各地的立法项目征集制度的效果难以实现,从而使得人们对立法项目论证的作用产生怀疑。因而有必要对立法项目征集制度进行研究,并建立规范化的立法项目征集法律制度,构建可操作的立法项目征集采信和处理的指标体系,实现地方立法项目征集应有的目的,进而实现制定良法的最高价值目标。本文原载《江汉大学学报》(社会科学版)2016年第1期。

【注释】
①1982年5月中国国务院发布施行了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,该办法在于它授予了行政机关这样一项权力:行政机关可以在行为人没有触犯任何国家法律法规的情况下,不经过司法审判便可剥夺其人身自由权利。2003年6月18日国务院第12次常务会议通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》,该办法自2003年8月1日起施行,同时废止1982年5月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。
②1957年8月1日,第一届全国人大常委会第七十八次会议批准了《国务院关于劳动教养问题的决定》,依法确立了劳动教养制度,2013年12月28全国人大表决通过了国务院关于废止劳动教养问题的决定,延续半个多世纪的劳教教养制度正式“寿终正寝”。
③上海政府法制信息网,网址:http://www.shanghailaw.gov.cn/fzbChinese/page/researchreport/legalwordbrieflegalword?brief201220221.htm。最后阅读日期:2015年10月31日。
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[10]陈娟。云南九位立法建议人获奖励[N]。人民日报,2006-07-18.
[11]刘晓颖。获一等奖建议被采纳进入立法程序[N]。云南日报,2012-01-07.
[12]湖北地方立法研究中心课题组。农民参与地方立法现状的个案调研[J]。江汉论坛,2006(1)。
[13]马克思,恩格斯。马克思恩格斯全集[M]。第1卷,北京:人民出版社,1956
[14]翟珺。市人大听取“第三方”立法项目建议初筛报告“开门纳谏”编制五年立法规划[N]。上海法治报,2013-07-05.
        
        
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