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法学文献整理与利用
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 立法过程视角下的立法档案探析文
            顾捷 点击量:320
上海市行政法制研究所
【摘要】
立法文件与立法档案,是档案家族的一个重要分支,但现存与之相关的研究却很少,既无立法档案管理的相关规定,也鲜有相应的学术成果或理论著述。本文尝试从立法过程视角,对立法文件分类、立法档案内涵和立法档案管理难点等进行分析和探讨。
【关键字】
立法档案;立法文件;立法过程
    

  随着我国法制化进程的不断推进,立法工作越来越受到各方重视。国务院和各地方政府在“十二五”规划中都明确提出,要完成相关的立法项目和立法任务,且在立法程序等方面要更加规范。这意味着未来对立法档案的数量和质量都将会有更高的要求。在此背景下,重视立法档案的收集、整理和归档工作,拓展立法档案的理论研究深度,显得十分重要。

  一、立法与立法过程

  (一)立法

  立法,又称为法的创制、法的制定,是指国家机关在其法定的职权范围内,依照法定程序制定、修改或废止法律的活动[1]。《中华人民共和国立法法》第2条规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止,适用本法。国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止,依照本法的有关规定执行。”可见,我国的法律法规体系由法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等组成;法律通常由全国人大或其常委会制定,行政法规由国务院制定或发布,地方性法规由地方人大立法。此外,法学界通常也将省政府规章作为我国法律法规体系的一部分进行研究,且其一般由省级人民政府制定。虽然不同法律法规制定主体的法律位阶不同,但其立法过程基本一致。

  (二)立法过程

  有学者认为,一次典型的立法过程可以分为十个环节:问题的发现;问题的普遍化;问题的大讨论;意见的初步形成;立法议题的确定;法律案的起草(即草案的制定);法律草案的讨论;立法主体中的论辩;立法表决通过和施行;立法后评估[2]。笔者认为,这十个环节并非都是必经阶段,只有第5至第9环节才是一般立法过程必经的阶段。在立法实践中,第1至第4环节允许跳过,可由立法部门或者政府部门直接提出立法议题,而第10环节立法后评估是近期法学界提出的新概念,正在某些立法领域中试行,也非必经阶段。

  (三)立法过程辨析

  为了更科学、准确地研究立法进程,明确立法文件的运动规律,笔者参考法学界的研究方法,根据立法的运动规律将立法过程划分为三个阶段:一是立法准备阶段(第1至第5环节),二是正式立法阶段(第6至第9环节),三是后立法阶段(第10环节)[3]。必须说明的是,立法过程不等同于立法程序,立法程序是指由宪法、立法法或其他法律法规规定的,享有法的制定权的国家机关在制定、修改和废止规范性文件过程中的工作方法、步骤、手续和次序,属于制度设计或方法论。比如,根据制定法律的主体可以划分为法律制定程序、行政法规制定程序、地方性法规制定程序和政府规章制定程序。立法程序更多的是一种制度设计,存在于立法过程的各个阶段,而立法过程各阶段遵循的立法程序又各不相同,只有立法过程才是立法文件运动规律的体现。

  二、立法文件及其分类

  (一)立法文件

  根据笔者的研究,实践中立法文件主要包括立法可行性报告、草案及说明、调查问卷、听证会议材料和纪要、专家座谈会材料和纪要、会签文件、领导审签稿、人大审议报告和公布文件正本等,有的还有修订草案、后评估报告等等。需要说明的是,立法文件并不等同于立法资料,因为立法资料的范围很广,不仅包括整个立法过程中产生的文件,甚至于立法前期的民意调查、立法时参考的立法例、国外的立法经验、当立法过程结束后对立法效果的评估、执法的反馈等都可以称作是立法资料。长期以来,由于对立法文件和立法资料没有进行科学的分类,两者通常会混淆在一起,妨碍了立法文件归档整理工作的顺利进行,并且在现实中还存在着立法文件收集不全或条理不清的现象。因此,必须对立法文件种类进行科学的划分。

  (二)立法文件分类

  在立法过程中,参与立法的主体有很多,比如立法部门、业务部门、专家学者、行业协会、公众等等,而立法的过程又比较复杂,专业技术性较强,产生的文件种类很多,此类文件的管理方法不易掌握。笔者认为,只有将立法文件分类简化,才能使技术人员和档案管理人员实现工作无缝交接。根据立法文件产生时所属的阶段,按照立法过程的三阶段,可将文件分为三类:立法准备阶段文件、正式立法阶段文件和后立法阶段文件。立法准备阶段的文件主要包括立法预测、立法规划、立法调研、法案起草所形成的文件。如在此阶段立法项未获通过,则立法过程停止,立法文件办理完毕归档。正式立法阶段的文件主要是提案、审议、表决、公布等过程产生的相关文件,这一阶段关系着法案的命运,这一阶段产生的文件属决策性文件,可能通过审议和表决,最后公布成为正式法律;也可能审议、表决未通过不能公布,最后终止立法或修改后再审议。后立法阶段的文件是在前两个阶段都完成的基础上产生的,其中包括在法律公布实施之后的评估、解释、修改、废止、清理等活动中产生的相关文件。笔者认为,在实践中也可以考虑按立法三阶段的时间节点对立法文件进行归档。按照立法过程分类立法文件的好处有以下几点:简化标准,易操作;明确归档时点,易衔接;界限清晰,职责易分清。

  三、立法档案及定义

  (一)立法档案研究现状

  到目前为止,档案学界对立法档案的研究少之又少,法学界对此的研究也鲜有涉及。“立法档案”这一概念出自时任徐州市人大常委会秘书长的辛玉祥的著作《重视和做好地方立法档案管理工作》,文中对立法档案的定义是“地方立法档案是指有立法权的地方人大常委会在立法活动中形成的应当归档保存的文字资料、照片、录音、录像等各种文件资料”[4]。在此之后,国家并未出台与立法档案管理相关的各种规定,学术界也没有形成相关的学术成果。在此期间,只有国务院法制办秘书行政司江涛的考察文章《美国公众参与行政立法信息公开及其立法档案信息化之启示》[5]提到了立法档案,但文章只是简单介绍了立法档案信息化后较好的利用效果,而对于立法档案的内涵、要素、管理原则和方法等并未提及。

  (二)立法档案要素

  现行的《中华人民共和国档案法》将档案界定为“过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。”中华人民共和国档案行业标准《档案工作基本术语》中对档案的定义是:“国家机构、社会组织或个人在社会活动中直接形成的有价值的各种形式的历史记录。”两者对档案的定义都反映了档案的几个基本要素,即主体、内容、载体形式、记录特征与标记。形成档案的主体是国家机构、社会组织以及个人;在从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动时形成的各种记录是其内容;文字和声像等通过多种形式进行保存,保存形式即是载体形式;直接形成的有保存价值的历史记录,具有原始、真实、不可更易等特性是档案的记录特征与标记。

  立法档案作为档案家族的一个分支,本身也具有这四个要素,同时还具有以下两个特征:第一,主体仅限于国家机关。虽然社会组织和个人也参与到立法过程中,但他们只是参与立法过程不能制定法律,所以他们并不能称作完全意义上的立法主体。立法活动的主体只能是国家机关,并且大多数都是国家立法机关或机关中的立法部门。第二,内容必须涉及立法。必须是从事立法活动中形成的各种记录,非立法活动中形成的各种记录只能算作文书档案或者普通业务档案。

  (三)立法档案内涵

  立法档案不同于普通文书档案,也不同于普通业务档案,其主要差别在于形成主体、内容、载体形式和记录特征与标记等方面。立法档案的主体是国家立法机构或机构中的立法部门,而不是社会组织或个人;立法档案的内容是在从事立法活动中形成的各种记录;立法档案的载体是各种文字、图表、声像、图纸、胶片等。立法档案必须符合具有保存价值、原始、真实、不可更易等档案的特性。因此,立法档案可以定义为:过去和现在的国家立法部门从事立法活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。

  四、立法档案归档原则及范围

  (一)立法档案归档原则

  立法文件中资料性文件和档案性文件需区分对待,立法文件转化为立法档案有一定条件,这一般需由立法项目经办人员和档案人员共同鉴定。比如,根据立法过程和档案管理工作要求,立法文件的收集积累工作,由立法人员承担比较合适,经鉴定后移交给档案人员进行归档,两者分工各有侧重。但现实中专业人员熟悉业务却不懂档案管理,而档案人员缺乏具体的法律专业知识,容易出现工作流程不衔接、归档不及时及部分文件散失等问题。虽然目前很难查找到与立法档案相关的研究报告或规范定式,但立法档案的归档原则还是有规律可循的。笔者认为,立法文件在转化为立法档案应该遵循三个原则:办理完毕;有保存价值;便于管理和利用。另外,还要遵循以每部法律、法规为专题进行立卷的原则。按照立法文件的运动规律将其分为三个阶段进行归档;将立法文件归档列入日常工作计划之中,确保立法文件及时归档,便于专业人员和档案人员的工作衔接,防止重要文件随时间推移而遗失,保证每一阶段的立法文件归档工作独立完成。

  (二)立法档案归档范围

  总体来说,立法准备阶段和正式立法阶段产生的立法文件一般都属于归档范围。如立法预测、立法规划、立法调研、法案起草等所形成的文件,以及提案、审议、表决和公布的相关文件等等。属于归档范围的立法文件必须符合以下几个特点:一是原始性。有行政机关加盖公章、领导签字或经办人签字等反映客观事实的原始文件;二是典型性。属于立法过程中特有的文件类型应归档,如立法意见征求表、部门会签表、协调函、领导审签稿、审核会纪要或听证会纪要等;三是完整性。能反映整个立法进程的观点性文件应归档,也包括立法观点变更的;四是关联性。与立法有紧密联系的文件应归档,比如听证会的准备工作,而会务人员安排的文件就不必归档;五是系统性。立法文件有其特殊的运动规律,但每一项立法的过程基本相似,都有必经阶段,以这几个必经阶段为着手点,制定符合立法文件运动规律的归档制度,可以使立法文件归档工作系统化,以保证归档文件的准确、完整,体现立法档案的典型性和关联性。

  需要说明的是,立法过程中的资料性文件原则上不应归档。因为立法资料相对来讲量多且杂,如全部立卷,则厚重且不易编目,增加归档整理的工作量,占用更多的空间,弊大于利。但也并非所有的立法资料都不应归档,某些有特别价值的立法资料也应归档,比如在立法中参考了一些国外立法经验或条文,或者在立法说明中引用了某个立法例,为保证立法档案的完整性,这些内容的立法资料应一并归档。但应统一作为附件编目,单独确立编目序号。

  五、立法档案管理难点

  (一)立法档案管理主体确定难

  立法是由特定主体进行的活动,管理档案的主体只能是国家机关,而不能是其他的社会组织或者个人。从档案工作的原理来讲,立法档案收集整理工作的主体应由产生立法文件的部门完成,但是由于立法活动的特殊性,产生立法文件的部门至少有三个,即起草法的部门、立法过程管理部门和发布法的部门,有些情况下这三个部门功能重合,但是在要求立法过程公开透明、特别是防止部门利益趋动立法的背景下,这三个部门通常是相互独立的,以省级政府规章制定为例,需先由委办局提出立法计划,省法制办确定立法项目,在这一阶段,起草部门只负责草案和立法项目可行性的提出,人大或法制办则要协调包括委办局和公众各方的观点,并对其合法性、必要性进行审查,而最后获人大常委会审议通过的草案只能由省政府颁布。在这一运动过程中,人大或法制办在协调各方观点时,会产生大量的立法会签文件、听证会文件、审议表决文件、领导审批和公布文件等等,这些既是背景性的文件,又是能够完全体现立法过程的文件,是原始的有利用价值的文件。笔者认为,为了保证立法档案的完整和有序,立法档案的整理和保管工作既不应由立法起草部门来完成,也不应由发布法的部门来完成,而应由承担立法管理工作职能的立法机关或机关中的立法部门来完成。

  (二)归档时间节点确定难

  立法档案管理中另一个难点就是归档时间节点的确定。因立法活动是一个长期的过程,不同的法律制定周期也不相同,有些立法过程是十年磨一剑,如《中华人民共和国物权法》于1994年被列入八届全国人大常委会立法规划,但迫于经济发展形势,让位于合同法,之后经历了不同寻常的波折,历时14年,经历了七次审查,直到2007年3月才获通过[6]。与此相反的是,有些简单的立法项目可能半年左右就能完成立法过程。因此,立法文件何时归档是一个值得研究的问题。

  (三)修订法律档案立卷难

  立法除了制定法,还包括法的认可和变动。法律、法规需要定期修订或者废止,修法过程中形成的档案应另行立卷还是对原立卷进行追加补充,并无约定俗成的做法,这也是对修订法律如何立卷提出的挑战。重视立法文件和立法档案的收集、整理和归档工作,加强对立法档案定义、管理等相关理论问题的研究,能填补立法档案研究的空白,也对提高立法技术、完善立法体制具有积极作用。我们期待各方重视立法档案的研究,开创立法档案研究的新局面。

【参考文献】
[1]朱景文。法理学 [M].北京 :中国人民大学出版社,2008
[2]覃福晓,金小鹏,童庆平等。立法过程中的利益表达与整合机制研究 [M].北京:中国民主法制出版社,2011
[3]沈启帆。法学专家参与立法活动之研究 [C]//徐向华。我国立法制度实践观察 [M].北京 : 法律出版社,2011
[4]辛玉祥。重视和做好地方立法档案管理工作 [J].档案与建设,2004.
[5]江涛。美国公众参与行政立法信息公开及其立法档案信息化之启示 [J].档案与建设,2009.
[6]高志新。中华人民共和国物权法立法进程资料汇编 [M].北京 :中国政法大学出版社,2010.
        
        
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