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政府信息公开研究
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 加拿大立法过程中的公众咨询制度考察
            汪全胜等 点击量:2416
山东大学威海分校
【摘要】
加拿大立法过程中的公众咨询制度萌芽于上个世纪30年代 在60年代时,因涉及环境规划的问题逐步确立了公众咨询制度。上个世纪末加拿大通过一系列文件完善了这种制度,实践中,公众咨询程序一般经历这样几个步骤:咨询目标的确立、咨询计划的拟定、咨询通知的发布、公众评议的征集、咨询报告的形成以及咨询意见的反馈等。该程序的典型特色是注重咨询方式的多元化,注重结果的跟进与评估,注重更为实质的参与以及注重程序本身的公开与透明,从而被评价为“OECD成员国的”最佳实践。
【关键字】
公众咨询;规制程序;咨询方式;程序公开
    

    根据加拿大1867年《不列颠北美法》即1867年《加拿大宪法》的规定,加拿大立法权属于联邦及各省的议会,并且该法第91至95条规定了联邦议会与各省议会的立法权限范围。1971年加拿大议会颁布了《法定文件法》,(该法后经多次修改,现在适用的是1985年的《法定文件法》)。该法规定了“授权立法”或“附属立法”,即由内阁、总督、部长以及行政管理机构制定的法规,统称为行政立法。不论是议会立法还是行政立法,加拿大都实施或采纳立法过程中的公众咨询制度。可以说它是OECD成员国中公众咨询制度建设比较完善、实践经验比较丰富的国家之一。本文拟对加拿大立法过程中的公众咨询制度作系统考察,以对我国目前广泛开展的法规草案公开征求意见的制度建设有所裨益。

    一、加拿大立法过程中公众咨询制度的探索过程

    现代很多国家在立法或制定政策之前对立法或政策可能产生的经济与社会影响等进行分析与评估,这种制度称为规制影响分析制度。但在建立这种制度的过程中,吸纳公众的观点也就是公众咨询是规制影响分析制度的核心内容。加拿大是较早建立规制影响分析制度的国家之一,也是注重在该制度中引入公众咨询做法的国家之一。

    加拿大在其规制影响分析说明中写道:“公共咨询从1986年开始成为政府规制政策的中心,包括一个系统的”通知和评论“程序”。但立法过程或政策制定过程中的公众咨询制度的发生可追溯到上个世纪20-30年代,当时加拿大东部新斯科舍省NovaScotia由于渔业和农业的衰落,产生了很多新贫民。在政府有限的财政条件下,为了改变这部分人的社会状况,提高他们的就业和生活水平,政府部门开始鼓励发展社区经济,促进社区居民参与政府决策,居民在非政府组织NGO None Govern-mental Organization的帮助下,开展自我培训,并成立信用合作社、资助生产合作。后被称为“安提高尼斯”运动Antigonish Movement①。

    20世纪60年代,随着公众环境意识的提高,公众对政府有关环境规划的一些项目开始关注,政府也逐渐引入了公众的咨询制度。1976年加拿大政府发布了《今后的道路》,提出了政府规制改革的政策,要求政府放松社会规制,并倡导建立规制影响分析;同时听取社会公众对规制政策以及规制影响分析的意见和观点。与这个要求相适应,加拿大财政委员会制定了《如何进行成本效益分析》,在这个文件中也详细说明了公众参与规制成本效益的必要性。“1978年财政委员会要求对健康、安全和公平领域所有主要的新法规进行社会-经济影响分析”。②

    上个世纪80年代后期,加拿大政府提出了行政要遵循透明度、一致性和可预见性,政府各项决策甚至立法都建立了广泛的公众咨询制度。为建立统一的、标准的、在政府范围内统一适用的公众咨询制度,加拿大政府发布了一系列的政策与文件。1986年加拿大政府颁布了《规制公民公平守则》,该《守则》规定了公民应当有机会参与立法程序、参与咨询过程,提前获得规制方案。1987年加拿大政府发布了《我们的未来》报告。加拿大政府开始了环境可持续发展方面的公众参与和咨询工作,为公众和相关机构提供发表自己见解的机会,使公众有机会表达自身对于环境问题的关切。③

    OECD理事会在1995年3月9日通过了《关于提高政府规制质量的建议》,为其成员国提高政府规制质量提供基本参考。它强调“法规应当以公开、透明的方式制定,并通过适当和充分的公开程序有效及时地获得受影响的商业组织、工会、消费者协会、环保组织等国内外利益团体或其他层级的政府的意见和建议”。受此影响1999年由内阁批准枢密院办公室发布了〈加拿大政府规制政策〉,该政策规定:规制部门提出一个规制要求或者改变一个现有规制要求,必须进行咨询,咨询的程序要与规制影响大小相适应。部门必须提供明确的程序便于公众参与提意见。特别是部门能够确定和联系利益相对人,尤其是公共利益、劳工和消费者代表。如果利益相对人提出了一个更为合适的咨询方式,部门应当作出安排,部门应当对咨询进行充分协调,避免信息重复和给相对人增加负担。④

    2007年加拿大内阁枢密院办公室财政委员会、司法部等发布了一系列的文件。如〈内阁关于法规规范化的指令、规制程序指南〉,〈司法部公众参与政策声明及指南〉〈有效的规制咨询指南规制咨询指南〉等文件。不仅更进一步重申法规进行公众咨询的必要性,强调咨询程序是立法合法性正当性的基本要求;而且对公众参与立法过程中的咨询程序进行了具体设计。因而加拿大的公众咨询实践被OECD评价为“最佳实践”,为OECD成员国以及其他非成员国提供了立法过程中公众咨询的良好的制度与实践。

    二、加拿大立法过程中公众咨询的基本程序

    虽然加拿大通过一系列的政策与法规规定,公众咨询应当贯彻于决策的全过程。加拿大立法不论是议会立法还是行政立法,也注重实施公众咨询程序。但在议会立法及行政立法中,还是有一些差异。

    就议会立法来看,一般地,法案在进入议程之前与在议程中,都会采取一定的公众咨询方式。在正式进入立法议程之前,有关提案主体要进行公众咨询。如:加拿大〈环境评估法案〉,要求提议的法规在进入立法程序之前要先对其环境影响进行仔细审议,以确保它不会造成十分恶劣的环境影响。通常这种咨询是通过听证会方式进行,而且基本上是利益相关者与一些专家、公众参与还是比较少的。在立法过程中的咨询联邦议会与省议会的立法都是在“二读程序”进行,从咨询的角度来看,第二阶段很重要,因为在这一阶段立法被提交给委员会,需要特别注意的是,议案是在二读之前还在二读之后提交给委员会,如果是在二读之后提交给委员会的“可以提出修正”但不能改变议案的原则。如果是在二读之前提交的,政府就会考虑改变议案的任何或所有方面,包括立法的原则。无论是哪种情况,在这个委员会阶段都要向专家、利益相关方、公务员和加拿大公众进行正式咨询。⑤

    实际上,联邦政府制定的很多政策与法规主要是针对行政立法的公众咨询作出了规定。虽然议会立法的咨询程序在某种程度上与加拿大行政立法的公众咨询程序有差异的地方,但在实施方面更多地遵循着一些基本程序。我们根据加拿大〈内阁关于法规规范化的指令〉、〈规制程序指南〉、〈司法部公众参与政策声明及指南〉、〈有效的规制咨询指南〉、〈规制咨询指南〉等文件的规定以及加拿大立法过程中公众咨询的实践,总结出加拿大立法过程中公众咨询的一般步骤。

    1.明确立法公众咨询的目标

    咨询的目标是立法部门意图通过咨询程序解决什么问题,达到什么目的?加拿大枢密院办公室制定的《有效的规制咨询指南》规定,清晰的咨询目标包括:提出的法规草案解决什么问题;解释法规草案提出的问题;解释为什么要制定法规。(如经济的、社会的或出于安全需要等)。界定咨询程序适用的范围(如哪些内容能够或者不能够作为咨询的一部分)明确法规授权的来源等。

    2.制定可行的立法公众咨询计划

    可行的立法公众咨询计划是立法过程中有效咨询效果实现的前提和保障,立法公众咨询计划一般包括这样几个内容:(1)确定合理的时间界限。立法部门需要了解哪些信息需要从相对人或社会公众处获得,公众参与咨询的必要准备时间,整个咨询程序可能花费的时间,哪些因素可能对咨询程序的时间期限产生影响等。(2)选择咨询方式。有关立法部门要研究以前用于此类事项的咨询方式,评估不同咨询方式的优劣之处,能够确保不同的利益相关者选择最合适的咨询方式,确保咨询方式适合立法的规模与范围等。(3)选择参加人。立法部门要确定选择参加人的原则与标准,利益相关者的类型有哪些,其范围有多大,参加人的规模是否与立法咨询目标相适应等。(4)财政资源的保障。实施立法公众咨询需要消耗一定的财政资源,经费的充分保障是有效咨询实现的必要条件。立法部门要考虑一下咨询的大概财政预算、经费的来源、经费的支出概算等,这些内容都是咨询计划必须明确的。只有做好了可行的咨询计划,才能够实施正式的咨询。

    3.发布咨询通知,明确公众评议期限

    根据加拿大相关立法的要求,立法过程中实施公众咨询要预先发布通知。此通知要求必须公开在《加拿大公报》第一部分。关于通知的内容,一般要求附有法规草案及其说明,明确法规要规范的主要问题以及一些合理的、比较有效的解决方法。法规的规制影响分析说明,特别是强调立法的必要性与可行性问题。

    在通知的同时,有关主体要明确公众评议的期限。根据加拿大内阁政策,一般法规草案的评议时间为30天,但涉及到影响贸易的技术法规应当至少在75天前公开。一般情况下,不允许缩短时间。特殊情况下需缩短评议时间,有关主体需征求枢密院规制事务处的意见。如果预公布后,部门决定撤销这个草案,那么该部门也必须在《加拿大公报》第一部分发布一个撤销通知。

    4.形成咨询报告

    立法部门或有关主体在进行公众咨询程序后要及时完成咨询报告,咨询报告可长可短,但“一般分为以下几个部分第一部分简要地列出咨询的原因和主要讨论的问题以及采取了何种方式收集公众意见第二部分列明提出了哪些问题以及公众是如何回答这些问题的第三部分详细说明政府决定采纳哪些意见和在吸收公众意见的基础上如何对原政策进行修改并解释为什么没有采纳另一部分意见第四部分简要描述政府将采取哪些具体的政策措施和行动纲要报告最后附录所有参与者的名单”。⑥

    5.反馈公众意见

    及时向公众反馈可以提高公众对决策的支持度,常见的反馈方式有四种:“一是在公众咨询结束后,由主持人及时给每位参与者发感谢信。二是将咨询报告寄送所有的参与者,并说明他的意见是否被采纳,或解释没有被采纳的理由。三是邀请在咨询过程中提出建设性意见的公众,参加起草正式文件。四是保存并公布。也可以是在一定范围内的公开、收集到的公众意见,包括书面陈述和口述笔录。最后除涉及机密或敏感问题的内容外,咨询报告一般应公开发表,或放在互联网上供公众查阅”。⑥

    6.评估咨询程序

    立法部门或有关主体在实施了咨询程序后,还要对咨询程序进行总结评估。评估的内容包括:公众的意见和建议是否都得到了应有的考虑,各种咨询方式是否有效?各有什么优劣的地方时间安排是否合理?利益相关人是否都参加了,各种信息是否是完全的?咨询程序与目标是否是相称的?是否实现了咨询目标等?当然评估主体在不同阶段或环节,评估内容可能有所侧重,立法部门或有关主体对咨询程序进行总结评估,是为了改善或完善以后立法过程的公众咨询程序。

    三、加拿大立法过程中公众咨询的多元方式

    咨询方式的选择对咨询目标、效果的实现有着决定性的意义。我们前文考察得知,加拿大有关机构在实施咨询程序后都要对咨询程序进行总结评估。一个很重要的内容就是不断探索立法过程中公众咨询最有效的方式:或者对传统的公众咨询方式进行不断改进,现在加拿大已形成多元化的公众咨询方式:⑤一是开放式的公众听证会,在全国各省和各地区举行“利益相关方”专家和公民向政府、议员陈述自己的观点。二是专家圆桌会议。一般是在举行听证会后的一星期内举行,目的是让地区专家辨论和讨论应对未来挑战和当地挑战的对策。三是公共对话。由有关部门随机挑选公民对某一问题进行讨论。四是网上咨询书和网上调查问卷。对某一问题未来发展、利弊或不同政策问题请公众进行排序或选择。五是电视电话论坛。通过电视电话提出问题或发表看法。六是地区论坛。就某一地域性的问题在某一地区举行论坛,寻找可以达成共识的领域。七是校园政策对话,在全国的大学举行。八是网上提交。个人和组织可以把自己的经验要求和意见不定时地通过因特网提交上去。九是其他活动如议员或政府官员可做一系列演讲或讲座,参加有关会议或实地考察等。

    实际上,在加拿大,议会立法的公众咨询与行政机关立法的公众咨询在采取方式上有一些差异,议会立法常用的公众咨询方式有立法听证会、圆桌会议、电子咨询、书面咨询及电话咨询;立法听证会是最为常用的方式:一般是“法案在二读后”,专业委员会要专门召开立法听证会,听证公众的意见。听证会可以在驻地召开,也可到各地巡回召开,还可以采取视频会议的形式;而委员会本身也可以分成几个小组,分别听取听证会证人意见。⑦但随着互联网的发展,电子信息技术也广泛应用。近些年,议会立法的公众咨询多采取网上咨询的方式,议会委员会的网上咨询有多种形式,主要是电子邮件、电子文件征集、网上民意调查、问卷调查、咨询书和网上论坛等。这几种网上咨询形式,能使公众方便快捷地参与委员会的咨询,灵活性强、信息量大,能够满足公众大规模参与的需要,咨询获得的数据和结果可以很方便地从一个委员会复制给另一个委员会。⑧行政机关立法的公众咨询方式有公开会议、民意调查书面咨询等。而最为常见的是公众书面评议,因为政府要求所有的政府规制方案都有公众咨询的程序但实施这种程序毕竟是一种消耗人财物力资源的过程;另外在一些情况下,行政机关认为某些规制方案采取咨询程序价值不大或没有意义,又为了法规的审查便利,就采取简单的书面咨询方式。

    不过,立法过程中可能视法案的重要性程度、财政预算状况、利益相关者的便利、信息收集的有效性等因素;而选择不同的公众咨询方式,甚至在一次实施公众咨询程序中,有关主体会采取多元化的公众咨询方式。以加拿大议会医疗保健未来委员会Ro-manowCommission关于医疗保健制度改革的咨询活动为例。⑨公众咨询方式多种多样,从2001年4月到2002年11月成千上万名利益相关者、专家和其他民众参与了委员会的工作,工作分为实地调查、研究和咨询三个阶段,采取了众多的咨询方式包括在全国各省和各地区的21个城市举行听证会,利益相关方、专家和公民向委员陈述自己的观点。其中有9个听证会,还在会后举行了一天的专家圆桌会议,让地区专家辩论和讨论应对未来挑战和当地挑战的对策。在加拿大的主要城市举行12次对话,随机挑选489名加拿大人参加《讨论医疗保健的未来发展方案》。根据公共对话咨询书整理成网上咨询书,提出医疗保健未来发展的各种可能供公众选择。2万多名加拿大人参加了网上咨询活动,举办系列专家电视论坛。加拿大人可以打电话提出问题或发表看法与专家举行三个地区论坛,寻找可以达成共识的领域。在全国的大学举行12次对话,包括家庭照料、人力资源和药物保健等广泛话题,开展“网上调查问卷”一项包括9个不同政策问题的网上调查收到了1.3万多份回答。在实地考察阶段“个人和组织可以把自己的经验和对医疗保健未来的想法通过互联网提交上去”,委员们在全国作了一系列演讲和讲座,参加了无数次会议和实地考察,等等。最后,委员们将研究和咨询的结果撰写为报告,提交给议会。因此,在今天加拿大的立法过程中,公众咨询方式多种多样;但主要目的都在于有效地实现咨询目标,能够对法案的质量有所提高,能够增强法案实施的有效性。

    四、加拿大立法过程中公众咨询制度的价值及面临的挑战

    正如经济合作组织理事会要求其成员国建立规制方案的公众咨询制度所宣扬的那样:1.公众咨询可以增加政府获得的作为决策基础的信息的数量政府部门基于其视野与能力,它对法案的理解与掌握也受制于信息的不充分、不完全。实施公众咨询制度可以帮助政府获得更加全面的信息,从而能够使政府决策建立在较为全面与周到的信息上,以提高政府决策的质量。2.公众咨询可以消解冲突,平衡各种不同的利益,公众咨询使得决策者充分考虑不同的利益相关者的意见,特别是对利益相对立者建议与意见的尊重,能够使决策者在决策时有效平衡各种不同的利益,能够有效地化解矛盾,保障决策的公平性。3.公众咨询可以有效地促进与改善对法规的自觉遵守,咨询程序还可以因下述两个方面的原因改善对法规的自觉遵守。首先,由于及时公布了有关的变化,因此使相对人有时间根据变化进行适当的调整;其次,基于咨询带来的合法意识和共有意识也会促使受影响的各方遵守法规。④⑤

    加拿大积极探索多元化的咨询方式,设计周全的咨询程序。不仅在于遵守OECD的要求,更重要的在于实施立法过程中的公众咨询程序满足了加拿大政府的价值追求;或者说实施立法过程中的公众咨询程序有其重要的价值。

    第一、获取立法机关所需要的信息。立法机关实施公众咨询程序,采用多种多样的公众咨询方式。其意图在于尽可能地获取多种面向的,多种角度的来自不同利益主体的信息,从而为立法部门制定法律提供决策所需要的信息,也是更多地获取民意支持的一种方式;同时通过公众咨询程序,立法部门能够发现并研究新的法律和政策领域,了解新的观点、法律与政策的新趋向、界定问题和措施。⑩

    第二、构建政府与民众的良好关系。“民主不仅仅是理念;而且是实实在在的行动。政府的决策不能没有人民的参与。惟有公众积极和广泛参与才能拉近政府与民众的距离。”⑨加拿大政府在《加拿大政府规制政策》中特别强调:加拿大政府将把服务公众健康、安全、环境质量、经济和社会发展作为工作的主要方向,确保纳税人的钱真正用在公众利益上。加拿大司法部发布的《司法部公众参与政策声明及指南》也宣称:“有效的公众咨询程序,还使司法部能更好地理解其政策和行为是如何影响加拿大公民的是否与为加拿大公民服务的战略方针一致”⑩加拿大《社会联盟框架协议》Social Union Framework Agreement也号召联邦政府和各省政府保障加拿大公民拥有合适的机会对社会事务表达自己的看法并监督其结果。

    第三、促进立法公正。加拿大人明白“在公众参与的过程中传统的利益团体,如机构或专业、组织、工商业联合会、其他非官方机构,都有自己的角色,他们也同样相信公民以个人身份独立地进行公众参与也是可以的”。⑩在加拿大立法过程中的公众咨询程序设计中,实施公众咨询程序的主体意图明确界定受该法案影响的利害相关人,并力求实现各种不同利益的利害相关人参与该法案的咨询过程,而且会考虑针对不同的利益相关人采取不同的咨询方式,以求能够听取全面的意见。同时,立法部门还注意听取各方面的意见并做到及时反馈。这样做,只为实现立法与决策的公正,保障法案的有效实施。

    然而实施立法过程中公众咨询程序总是面临一些问题与挑战的,有学者分析加拿大立法过程中的公众咨询程序存在这样一些问题与挑战:成本与效率问题、讨论问题的局限性、公众参与预期与结果的落差以及对公众参与有效性的怀疑。⑨加拿大司法部在实施立法过程中公众咨询程序也总结出其所面临的问题与挑战。

    其一,公众参与者的成本。在设计公众咨询程序时,非常重要的一点是要考虑到个人或利益团体进行参与是要有成本产生的。在选择合适的参与途径的过程中,这些成本参考既定的目标和结果予以权衡。在很多情况下,咨询程序的有效性离不开政府预算的支持,如果公众自己承担部分或全部成本,那么他们参与的积极性可能难以保障。

    其二,参与时间的合理性问题。要使各种不同的利益团体或个人有效地参与公众咨询程序,则必须给他们以合理的时间。即使给予不同主体以同样的时间,也不能保证不同主体都能有充足时间进行充分考虑,从而影响咨询的质量。这个问题也是涉及到参与主体的平等问题,公平与平等、公平与效率,在公众咨询过程中有时不好调和。

    其三,信息获取的不平衡。各种不同的参与主体其所代表的利益不同、立场不同,更重要的是参与的影响不同。从而在咨询过程中提供信息不平衡。如果信息获取不平衡,则很难对这些不平衡的信息进行均衡,最终可能会导致决策或立法的不公正问题。

    除以上几点以外,在实践中还会碰到利益相关人选择的困难、信息分析的困难、各种利益平衡的困难、参与疲劳的问题、参与有效性的问题等等,这些都可能是立法过程中实施公众咨询程序所面临的问题与挑战。

    五、加拿大立法过程中公众咨询制度对我国的启示

    尽管加拿大立法过程中公众咨询程序面临一些问题与挑战,但是加拿大注重总结与评估每一次咨询程序,注重咨询程序的加强与完善。在现代加拿大不论是政府还是社会公众,都已有这样的共识:政策的决策、立法离不开公众的参与(咨询),缺少公众的参与(咨询)决策或立法就缺少正当性,公众咨询也是议会法规审查联合委员会审查的主要依据。同时,政府与公众都关注政府决策或立法的整个过程的公众咨询问题,以现代加拿大立法过程中咨询程序实践及其发展规律,我们总结加拿大立法过程中公众咨询制度对我国的启示。

    1.咨询对象的范围尽可能地扩大

    加拿大早期实施立法过程中的公众咨询程序时,注重与政府各部门的联系、听取政府各部门的意见,这可以说是一种政府的内部咨询程序。后来,在城市规划、环境保护等领域,确立了听取利益相关人意见的制度,不仅有有关领域的专家参加;而且更多的是一些机构或专业组织参加。非隶属于任何组织的公众,可以以个人身份参与到咨询程序中来,有关主体对以个人身份参与的主体也给予特别重视。因此,咨询对象范围是一个不断扩大的过程,注重不同社会主体的参与。

    2.注重参与结果的跟进与评估

    一个完整的公众咨询程序不仅有公众各种形式的评议;还有有关立法部门对公众参与结果的跟进与评估。通常的做法是:(1)列出所有受公众参与信息影响的决策事项。(2)界定受影响事项有多大程度的改变。(3)对下一步决策提出建议,并拟定工作计划,将该计划知会公众。⑾另外各实施主体还注重咨询程序的总结与评估,目的是进一步改善公众咨询的方式方法,为今后开展公众咨询活动提供借鉴。我国现行的公众咨询制度不太善于总结公众咨询的结果并对其进行有效评估,这一点加拿大的做法值得借鉴。

    3.从形式参与到实质参与

    一开始加拿大实施的立法过程中的咨询程序目的是听取各方面的意见,为他们决策提供参考咨询方式也限于传统的立法听证会、圆桌会议、书面咨询等。但在上个世纪90年代,加拿大也引入了美国的协商制定规章方法,召开公众会议,对一些法规中的问题通过协商方式而进行决策,形成法规的条文。现在在加拿大一些公众非常关心的领域,如环境保护、城市规划等涉及环境及与环境有关的项目规划包括交通、电力、机场、石油、天然气、森林业等,形成了公众与决策者互动式(Interactive)的参与方式,增加了很多协调中途,达成共识的技术性方法。

    ①不仅注重形式上的社会主体的参与过程,更注重实质上的公众参与的结果,特别是实质参与、体现了公众咨询制度的设立意义与价值。

    4.重视非政府组织或利益集团的作用

    加拿大在早期实施立法过程中的咨询程序,特别是召开立法听证会时,更多地是关注非政府组织或利益集团的参与。虽然后来有公众个人以个人身份参与到咨询程序中来,但参与的多数主体还是利益集团或一些非政府组织机构。特别是涉及到一些专业领域如环境保护、残疾人权利、知识产权等领域,非政府组织或利益集团特别活跃。应该说,不仅是加拿大,其他国家也是发展多元化的非政府组织,非政府组织由于由无党派性与中立性,在吸收与动员公众参与方面有优势。在当今组织化的社会中个人的力量显得卑微渺小,个人的声音更是微不足道,个人的行动经常会受到各种组织强大的压力。社团组织凭借组织优势和拥有的物资、人际关系等资源来在决策过程中赢得“话语权”,是公民更有力的参与方式。由于现代社会的高度分化的特征,统一的表达和参与方式无法适应复杂的现代社会多元价值取向,需要有更多的团体来进行分门别类的、专业化的社会表达和社会参与。另一方面,个人参与组织,参加组织的活动,遵守组织的规程,是在小团体内接受道德、能力等各方面教育和锻炼的机会。⑿在我国现阶段,须积极培育非政府组织,发挥它们引领社会主体参与的重要作用。

    5.注重公众咨询程序的透明与公开

    如果说加拿大立法过程中的公众咨询程序的建立是与政府追求的透明、公开分不开的,那么,在公众咨询程序不断完善的过程中,透明与公开更是公众参与的基石。“司法部承诺参与的过程建立在公开、信任、统一、相互尊重、透明、广泛和合作的基础上,为司法部建立一个了解加拿大公民关心的问题和想法的直接渠道。通过不断的参与、讨论、决定、反馈过程建立的相互信任和理解是成功的公众参与的基石”。④我国现在各立法主体所开展的法案公开征求意见制度,一不知道参与的主体有哪些;二不明确具体的参与过程;三不明确公众参与的结果,即立法机关到底收集了多少意见,采纳了多少意见,对公众参与是否做到了有效反馈等,这些方面我国各立法主体还做得不够,需要向加拿大学习并借鉴它们的做法。

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