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政府信息公开研究
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 建立政府信息公开传播的专用通道
            程真 点击量:3581
国家图书馆信息咨询中心
    
     我国80%的信息资源掌握在政府手中,政府是最大的信息拥有者和消费者。由于我国的政府信息服务体系产生于计划经济时期,主要职能是自我服务、内部使用,形成了信息割据、行业垄断和不正当竞争的局面。政府部门拥有的信息资源没有开放,严重制约国内信息咨询业的发展。中国加人wto后政府的信息的垄断将会逐渐被打破,如何使政府信息得到公开传播是我国信息咨询服务业应对人世后新形式的重大课题。
    wtc与政府信息公开
    wto虽然只是各成员国之间主要就贸易问题所作的一项制度安排,它却处处体现了市场化、信息化与民主化的要求。关贸总协定,以及包括《服务贸易总协定》、《与贸易有关的知识产权协议》在内的几乎所有wTo法律文件都规定和贯穿了政府信息公开的原则。加人wto之后我国的信息公开制度面临着巨大的挑战和机遇。wto的透明与公开原则,要求我国政府必须建立应对经济全球化、信息化和民主化需要的信息公开制度。中国的信息公开制度距离wto的要求还有很大差距,近几年国内就政府信息公开的问题进行了热烈深人的讨论,对政府信息公开已经有了相当程度的共识。中国加人世贸组织之后,政府信息公开问题更加急迫地列人高层议事日程。
    信息公开是现代国家机关行使职权与履行职责的一项基本原则,同时,它也具有制度特点。信息公开作为一项原则和制度,应体现在国家立法、行政、司法机关活动的各个环节和方面。澳大利亚在1982年,美国在1996年,日本在1999年,英国在2000年已经分别制定信息公开法。信息公开立法已经成为一种世界性趋势。政府信息公开的重要性在于,从政治角度,信息公开是“人民是国家的主人”原则的体现,是公民行使监督权前提,也是政府科学决策的条件。从建立市场经济秩序角度,信息公开是市场经济公平竞争、诚实信用的保障。应该说,即使没有加人WTO,在中国实行信息公开制度也是必要的,加入WTO不过是在我们背上推了一把,促使我们加快迈向信息公开的步伐。
    我国政府信息公开目前存在两方面问题,一是认识问题,政府信息要不要公开,公开到什么程度;另一方面是方法问题,采用什么形式公开政府信息。对于政府信息公开的方法与途径,目前的一个重要的问题是如何建立政府信息公开传播的专用渠道。
    长期以来,我国许多政府信息是依靠逐级传达红头文件的方式进行传播的,这种依赖行政系统的封闭方式公开程度很低,很难适应目前我国多元化经济主体的情况,也无法适应wTo对政府信息公开的要求。另一方面,出版行业和公众传媒也担负着向公众传播政府信息的责任,这种方式公开化程度高,但不是传播政府信息的专用通道,政府信息与非政府信息混在一起,影响了政府信息的传播效率。因此引人政府出版物的概念,建立规范的政府出版物管理传播体制,是建立政府信息公开传播专用通道的有效途径。
    政府出版物与政府信息传播
    国家机关和政府部门在其公务活动中形成大量文献,这些政府文件中一部分属于内部文件,在行政系统内部传达,不对公众公开;另一部分以各种方式发布出版,向公众公开,这些公开的文献就是政府出版物。
    政府出版物的基本职能是向公众传播政府信息,尽管各国对于政府出版物有不同的定义,但其最基本的职能是一致的。
    中国加人wTo后,在信息公开方面要向国际通行规则靠拢,特别是在政府信息公开方面WTO有许多规定。政府信息的公开也是我国进一步改革开放的必由之路。计划经济体制下用红头文件传播政府信息的方式已经无法适应入世后的中国现状。取而代之的是以规范化的政府出版物方式公开传播政府信息。
    西方国家在建立政府出版物出版传播体制、传播政府信息方面经过一百多年的实践,积累了许多有益的经验,值得我们借鉴。
外国政府出版物管理体制   
美国政府出版物管理体制
    说到政府出版物不可不提美国政府出版物。尽管美国不是最早出版政府出版物的国家,但美国政府出版物的管理体制、规范化程度、出版的数量,以及其在世界范围内的影响,都是别的国家无法比拟的。
    詹姆斯·麦迪逊曾经说过:“一个民众的政府而不向民众公布信息,或不向他们提供获取政府信息的手段,不过是一场闹剧或是一场悲剧—或者很可能兼而有之—的序幕。知识永远统治无知,一个民族要真正成为自己命运的主宰,必须用知识所赋予他们的权利武装自己。”一百多年来,自由获得政府信息,已成为美国式生活方式的最基本的组成部分。政府与公众间的信息交流被称为“我们社会的猫合剂。”美国政府出版物的管理制度从一个侧面体现了这种美国式的民主理念。
    美国对政府出版物的规范化管理首先体现在一系列关于政府出版物的立法。美国法典中对政府出版物的定义为:“作为一个单独的文件由政府出资或根据法律的要求出版的信息资料”。除此之外,对于美国政府印刷局(GPO)的职责、图书馆收藏政府出版物的制度等等都有相应的法律。正是这些法律制度为美国政府出版物的规范化管理提供了保障,同时为公众获得政府信息提供了保障。
    美国政府出版物的生产、管理、发布系统有五个环节:联邦机构、政府印刷局、政府出版物收藏图书馆、商业部门、美国公众用户。联邦机构生产并收集文献;政府印刷局进行印刷、装订、发行;政府出版物收藏图书馆负责收藏和向公众提供政府文献;商业机构通过编制书目索引等提供增值服务,使得政府出版物中的信息更容易查询和获取;而公众是使用政府信息的用户。这其中政府印刷局和政府出版物收藏图书馆是最关键,也是最具美国特色的两个环节。
    美国政府印刷局是出版美国政府出版物的专门机构。1860年6月23日通过的印刷法案确定1861年3月建立政府印刷局,至今已有一百多年的历史。该局的任务是通过收集、印刷、发行国会和联邦政府行政部门的印刷型和电子型出版物,来向全国通报政府信息。在美国政府出版物的管理体制中处于核心地位。
    根据美国法律规定:所有国会和政府的行政办事机构、除最高法院以外的司法机关、所有的行政部门、独立的政府部门的所有政府出版物的印刷、装订工作都应由政府印刷局完成,除非:(1)印刷联合委员会认为急需在其他地方印制的;(2)行政部门、独立机关或办事机构经联合印刷委员会批准,由该部门自己的印刷厂印制或交由承包商印制的。
    由此,政府印刷局根据法律要求,应向行政机构、立法机关、政府司法部门提供集中印刷服务。它使用自己的印刷设施或承包给印刷商完成。
    尽管政府印刷局不是联邦出版物的唯一信息源,但它是联邦政府的基本的信息复制和发布者。政府印刷局的责任不仅是印刷联邦政府文献,还承担着通过管理政府文献的政府出版物收藏图书馆,向公众传播政府信息的责任。根据联邦法律,政府印刷局有责任监督政府信息的生产、书目控制。因此,政府印刷局也是美国政府出版物的最主要的索引者和发行者之一。
    政府出版物收藏馆制度是美国政府出版物管理体系中非常重要也是最具特色的部分。根据1895年颁布的印刷法(General Printing   Act)和1962年的收藏法(Depository Law),美国印刷局将其部分出版物免费发布给全国1400余个政府出版物收藏图书馆。政府出版物收藏馆分为两种,一种是地区性收藏馆,负责全面收藏政府出版物,另一种是专业性收藏馆,只收藏某一部分政府出版物。政府出版物收藏馆的认定有一系列审批手续。被确定为政府出版物收藏馆的图书馆与美国政府印刷局签定合同,美国政府印刷局免费为收藏馆提供全部美国政府出版物,作业交换这些收藏馆有义务向所在地区公众免费提供借阅和咨询服务,以保证公众免费、方便地获得政府信息。地区性的收藏馆不得随意处理这些政府出版物。经过一百多年,美国的政府出版物收藏馆系统已经发展得十分完善。这一系统成为政府信息传播过程中不可缺少的一环。
    美国的政府出版物管理体制建立在信息公开制度上。这种制度以法律形式固定下来。信息公开制使得以传播政府信息为目的政府出版物有了存在的可能,同时信息公开制度的实现也需要政府出版物制度来保证。因此美国政府出版物管理体制的建立、发展和不断完善,是与政府信息公开制度紧密相关、密不可分的。
    美国政府出版物在各国家机关和政府部门产生,由政府印刷局(GPO)收集、印刷、发行,通过政府出版物收藏图书馆向公众提供免费查询服务,形成了一条完整的政府信息公开传播的专用通道。
    英国政府出版物
    英国专门出版政府出版物的机构是英国皇家出版局(HMSO   Her  Majesty '  s  Stationery office )  HMSO成立于1786年,原为财政部的一个局,1909年开始承担政府出版物的主要任务。尽管HMSO是专门出版政府出版物的机构,但并不是所有的政府出版物都由它完成,据统计只有30%的政府出版物是HMSO出版的,其余多数是由各政府部门出版。皇家出版局负责进行书目控制,掌握所有政府出版物出版信息。
    英国的政府出版物的出版早于美国,但发展缓慢,远不及美国。其中一个原因是英国没有向美国那样建立遍及全国的政府出版物收藏馆。英国政府出版物的收藏只有大英图书馆,但皇家出版局在许多大城市都设有政府出版物书店,在其他城市中有专门代售政府出版物的代售店。在这些专营或代售政府出版物的书店中,经营的品种往往比一般图书馆所收藏的政府出版物更为丰富。
    与美国政府出版物的管理体制不同点还在于,英国政府出版物被认为是纳税人出资印刷出版的,因此没有版权。皇家出版局对议会文件拥有版权,经它允许私人出版商可以重印议会文件,而原始版权归皇家出版局所有。
    1996年10月,皇家出版局完成私有化改造,新成立了一个文书局(TSO The  Stationery office)公司体制。皇家出版局依然存在。主要负责版权,并进行政府出版物的书目控制。皇家出版局与TS公司都有自己的网站。
    中国政府出版物管理体制上的问题与对策
    国内目前很少有人讨论中国政府出版物问题,许多人认为,政府出版物是西方概念,中国没有政府出版物。事实上世界上最早的政府出版物出自中国,现在我国实际上也有大量的政府出版物出版发行。但是这些政府出版物与非政府出版物混在一起,公众难以识别,政府出版物的特殊作用也难以发挥。
    与美国等西方国家相比,我国政府出版物管理存在下述几方面问题:
    一、政府出版物的概念没有形成,政府出版物与非政府出版物混在一起,政府信息缺少公开传播的专用通道。西方国家与社会主义国家不同之处在于西方国家中政府出版物与非政府出版物有明确界限,社会主义国家中则没有。其原因一是,社会主义国家中发展缓慢,远不及美国。其中一个原因是英国没有向美国那样建立遍及全国的政府出版物收藏馆。英国政府出版物的收藏只有大英图书馆,但皇家出版局在许多大城市都设有政府出版物书店,在其他城市中有专门代售政府出版物的代售店。在这些专营或代售政府出版物的书店中,经营的品种往往比一般图书馆所收藏的政府出版物更为丰富。
    与美国政府出版物的管理体制不同点还在于,英国政府出版物被认为是纳税人出资印刷出版的,因此没有版权。皇家出版局对议会文件拥有版权,经它允许私人出版商可以重印议会文件,而原始版权归皇家出版局所有。
    1996年10月,皇家出版局完成私有化改造,新成立了一个文书局(TSO The  Stationery office)公司体制。皇家出版局依然存在。主要负责版权,并进行政府出版物的书目控制。皇家出版局与TS(〕公司都有自己的网站。
    中国政府出版物管理体制上的问题与对策
    国内目前很少有人讨论中国政府出版物问题,许多人认为,政府出版物是西方概念,中国没有政府出版物。事实上世界上最早的政府出版物出自中国,现在我国实际上也有大量的政府出版物出版发行。但是这些政府出版物与非政府出版物混在一起,公众难以识别,政府出版物的特殊作用也难以发挥。
    与美国等西方国家相比,我国政府出版物管理存在下述几方面问题:
    一、政府出版物的概念没有形成,政府出版物与非政府出版物混在一起,政府信息缺少公开传播的专用通道。西方国家与社会主义国家不同之处在于西方国家中政府出版物与非政府出版物有明确界限,社会主义国家中则没有。其原因一是,社会主义国家中政府信息公开度不高,政府信息过多采用内部通道进行传播。二是在出版和公众传媒领域,多数社会主义国家只有国营单位可以经营。如我国现行体制是出版单位一律都是国营事业单位,企业化管理,党委领导,不许私人民营办出版社,也就没有了官司方与非官司方的区别。这种体制还导致政府行为与商业行为界限不清,出版物形式上也就没有了政府出版物与非政府出版物的区别。
    二、缺少法律和制度保障。如政府信息公开没有立法,政府出版物公开传播政府信息的职能就没有法律和制度保证。哪些政府信息可以公开、哪些不能公开,哪些代表政府、哪些不代表政府等等问题就无从解决。因此,政府信息公开立法,并作出制度上的安排是政府出版物规范化管理和传播和基础。
    三、没有专门管理机构。缺少一个象美国的GP和英国HMSO那样专门管理政府出版物的法定权威机构来对政府出版物的出版传播进行规范化管理。
    四、缺乏向公众公开传播政府出版物的专用通道,如美国的政府出版物收藏图书馆和英国的政府出版物专营书店。公众获得政府信息付出成本过高,政府部门没有向公众提供政府信息的服务,信息中心类的机构往往垄断政府信息,在向公众提供服务时收取较高费用。
    我们讨论政府出版物的概念,比较西方国家政府出版物管理传播体制,研究我国政府出版物现状以及应采取的相应对策,其目的只有一个就是加快建立政府信息公开传播的专用通道。
    国家图书馆信息咨询中心所做的工作
    国家图书馆信息咨询中心近两年来就政府出版物公开传播问题做了一系列工作。2000年完成建立《中国政府出版物报道体系》的研究项目,对中国政府出版物的历史和现状进行了深人的研究,对于在目前情况下如何界定中国政府出版物给出了自己的定义,在此基础上区分了政府出版物与非政府出版物,并建立了中国政府出版物数据库,出版了印刷型的中国政府出版物目录月刊。
 
【注释】
 
 
 
【参考文献】
1、李步云.关于信息公开的几个理论问题.岳麓法学评论,第二卷
2、周汉华.WTO与我国政府信息公开.岳麓法学评论,第二卷
3、马海群.vVTO与我国信息咨询服务业  的创新发展.中国科技产业,2001. 1
4,  郭晋华,尹小山.政府信息公开:禁区?肥肉?.IT经理世界,1998 (17)
5,  屠晓光,冯飞.政府信息公开要有章法.IT经理世界,1998 (17)
6, Tapping the Government Grapevine: the  user一friendly guide to U.  S.  Judity Schiek Robinson Government information sources. The Oryx Press, 1998.
7, Jane Kent  Great Britain  and  Northern  Ireland.   Journal   of   Government Information, 1997 (24,6)
        
        
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