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政府信息传播与利用
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 图书馆政府信息组织与服务
            程真 点击量:2715
国家图书馆
【摘要】
图书馆是向公众提供政府信息的重要基地,全面收藏政府文献是公共图书馆政府信息服务的基础。图书馆要向公众提供完整、权威的政府信息必须要对所获得的政府文献进行科学有效的组织和整合。行政机关编制政府信息公开目录的过程中应该充分考虑图书馆现行信息组织的规则。目前任何单独的部门无法最终解决公众获取政府信息的所有问题,因此政府信息资源的整合及向公众提供政府信息服务都需要图书馆、政府网站、行政机构之间协同合作才能完成。
【关键字】
图书馆 政府信息 信息组织 信息服务
【英文摘要】
ABSTRACT: Public library plays an important role in offering government information to public. Libraries must organize government document scientifically in order to offer comprehensive and authority government information to readers. Government executive institute should consider the current information organization rule of library when they compile government information catalogs. Any single institute unable to resolve all problems that citizens encountered when they asked for government information. Therefore libraries, government websites, government executive institutes should cooperate with each other in offering government information services to public.
    
 
1  政府信息与政府文献
 
    2008年5月1日开始实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》(下称条例)在第十六条规定:”各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所,并配备相应的设施、设备,为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。” [[1]] 这个规定对图书馆自身建设提出了更高的要求,也是图书馆拓展业务领域、体现公共职能、树立职业形象的机遇。
 
1.1         政府文献的概念
 
   《条例》中明确指出政府信息:“是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。”[[2]]
     信息是一个很宽泛的概念,关于信息的定义有很多,不同领域的学者使用不同的定义。《政府信息公开条例》对政府信息的定义规定了政府信息的外在形式,使得政府信息的概念在实践中易于把握。信息以文献的方式记载下来,才能够跨越时空得以传播。政府信息以文献的方式记载下来,就形成政府文件。国际社会通行的是以政府出版物的形式传播政府信息。中国还没有以法律形式建立的政府出版物的概念,公开的政府文件的概念可以大体上等同于政府出版物。[[3]]

     图书馆工作的主要对象是文献,对于图书馆界来说建立政府文献的概念更有实际意义。图书馆政府信息组织和服务是以记录了政府信息的文献或者说是文献形式记录的政府信息为基础的。《条例》中对政府信息的定义给出了原则性的概念,但对于工作于第一线的图书馆员来说必须对政府文献进行操作级的明晰的定义,才能对图书馆已经收藏的和将要收藏的政府文献进行正确的界定,才能保证提供给公众的政府信息是权威的、全面的。
 
     政府文献有两个本质特征,一是政府文献的权威性,它所传达的信息代表了政府的立场;二是政府文献的公共性,其中所包含的信息是使用了公共资源或者说使用了纳税人的资金制作、获取并最终完成的。这两个特征是政府信息必须公开的前提条件:作为社会公仆的政府必须让国家的主人—公民知道政府的立场及采取的政策;使用纳税人的资金制作或获取的信息属于公共物品,必须由全社会共享。
 
1.2     政府公开文献的形态
 
根据政府文献的定义,图书馆中所收藏的政府文献大概包含这样几种类型:
 
1.2.1 按公开方式:
 
      图书馆中的政府文献应该属于政府机构主动公开的部分。除了现行已公开的政府文献外,图书馆还收藏了大量历史上已公开的政府文献。自1949年中国人民共和国成立以来,以政府名义公开出版的大量政府文献都收藏在图书馆里。这部分政府文献是社会公众和研究人员重要的信息资源,也是档案馆和政府网站上所没有的。以网络形式主动公开政府信息是目前通行的做法,中国各级政府行政机构在网上建立的门户网站达一万多个,推行电子政务,披露政府信息,但水平参差不齐,缺漏甚多。
 
      依申请公开政府信息是刚刚开始实行的公开方式,属于依申请公开的文献主要掌握在政府行政部门手中。依申请公开文献介于主动公开的政府文件和不公开的政府文件之间,是否可以公开还需要政府行政机构最后裁定,因此它的边界是模糊的。
 
1.2.2 按公开程度:
 
      图书馆中可获得的主要是商业化出版的印刷型政府出版物和政府网站上的信息,这部分文献公开化程度最高;目前政府门户网站向公众公布了大量以往很少公开的政府文件,也是公开程度很高的一类。只是不能使用网络的公民很难获取;还有一部分是政府部门发行的灰色文献。这些灰色文献应属于政府主动公开的范围,但是发行的范围很小。其主要标志是没有正式的书号(ISSBN号),因此不进入通过邮局的正式出版发行系统。多数图书馆得不到这类出版物的出版信息,也就无从收藏。红头文献中有一部分属于公开的政府文献,但是只要没有公开印刷发行也没有在政府网站上公布,图书馆就不可能获得。[[4]]

1.2.3 按发布机关:
 
      立法机构依法发布的法律法规文件。《中华人民共和国立法法》中从法律、行政法规、地方法规、部门规章等方面规定了不同层级的立法活动应遵循的规定。其中对每一类法律法规都规定了签署公布后,及时在相应机关的公报上刊登的要求。[[5]] 《人大常委会公报》、《国务院公报》和各级地方政府公报就是发布法律法规的政府文献。1990年国务院还发布了《法规汇编编辑出版管理规定》,对于法律汇编、行政法规汇编、军事法规汇编、部门规章汇编、地方法规汇编规定了分工负责的原则。1991年新闻出版署进一步发布了关于贯彻执行国务院《法规汇编编辑出版管理规定》的通知,经审查核准可以出版法规汇编的出版社,详细规定了各类法律法规文件的法定出版单位,不符合规定的单位不得编辑出版法律法规汇编。 [[6]]法律汇编文献和公报类刊物常常被认为是政府文献的核心内容。许多出版社根据市场需要编辑印刷法律汇编类出版物以应学习和研究需要,严格的说这些文献不应属于政府文献。
 
     行政机关制作和收集的文献。 除了中央与地方各级政府行政机关编辑出版的专门登载政府公布的行政法规的公报类刊物外,还出版发行或通过网络发布工作报告、发展规划、公共财政的预算决算、首长讲话等政府制作的信息和统计资料等政府获取的信息所形成的文献。这些文献明晰地以政府行政机构为责任者,也是政府文献的重要组成部分。
 
     执行政府职能的非政府机构出版物。中国正处于转型期,政府部门多次进行机构改革,许多原来的政府部门改为公司(如:国家电力总公司)或事业单位,但是还部分地行使政府部门的职责。另外如全国性的工、青、妇组织的行政机关是非政府组织的行政机构,但是这些机构是由国家财政支持的,所发布的文献在其管辖范围内具有强制力,这些机构发布的信息应属于政府信息公开的范畴。
 
1.2.4 按信息内容:
 
      政府制作的信息和政府获取的信息多表现为中央与地方行政机关编辑出版的文献。这类文献种类繁多,包括:政府工作报告,国家、地方、部门的发展规划,政府白皮书,政府发言人代表政府立场的发言和答记者问,中央和地方首长发表的讲话、声明、签署的文告。还有统计局公布的统计数据、海关总署公布的海关报告、工商管理部门搜集的企事业登记记录等政府获取的信息。不少中央和地方政府都门编辑出版各类《年鉴》类出版物。这些年鉴内容广泛,其中不少内容并非政府部门直接制作的,但是属于政府收集的信息,以政府名义编辑发行应该视为政府文献。
 
     由国家财政支撑的研究性文献也应属于政府文献范畴。比较典型的有中国科学院、社科院和国务院发展研究中心的研究报告。还有国家社科基金、科学基金资助的科研课题产生的研究成果。科研成果中的结论是科研人员的见解,本身并不能代表政府立场,但科研项目是受国家委托进行的研究,这些成果是在国家财政资助下完成的属于公共物品,应该纳入政府信息范畴由全社会共同享有。
根据我们对政府文献的内涵和外延描述,可以用下面的图式来示意政府文献概念体系,其中主动公开的政府信息是图书馆的主要工作对象。
 
2   政府文献资源分布与收集
 
     经过五十多年的发展演变,当前中国政府信息传播主要有3个渠道:商业化出版发行系统的市场渠道;“红头文件”传递政府信息的政府系统内渠道;政府网站——公开而非市场化的传播渠道[[7]]

2.1   公开出版的政府文献与图书馆
 
      长时间以来,公众获取政府信息的渠道是在市场上购买公开出版发行的政府出版物。图书馆在市场上收集公开出版的政府文献免费向公众提供,以满足普通公众了解政府信息的需求和研究人员科研需要。这实际是市场渠道的延伸。
 
      问题是中国没有专门的政府文献出版机构,也没有建立政府出版物的概念,政府出版物与非政府出版物混在一起,无法鉴别。也没有像美国那样由政府部门管理的政府出版物专藏和政府出版物寄存馆制度。图书馆很难从大量的出版物中鉴别出哪些属于政府文献,哪些属于非政府出版物。还有大量的政府文件并不以市场化的形式出版发行,图书馆无从收集这些以灰色文献形式印行传播的政府文献,它向公众提供的政府信息也因此是不完整的。[3]
全面收藏政府文献是公共图书馆政府信息服务的基础。收藏政府文献要从界定政府文献开始,弄清哪些文献属于权威的政府文献。目前政府公开信息主要发布在网上,但政府网站上的信息还很不完善,许多历史上已公开的政府文献是以正式出版物形式收藏在图书馆里,其中许多是政府网站上所没有的。充分利用这些资源为公众服务,界定政府文献也因此更显重要。
 
2.2  红头文件和档案馆
 
     1999年至2006年在笔者多次参加对中央机关信息服务系统进行调研的过程中曾经实地考察了政府部门间的文件传递系统。在政府信息以不公开为原则的年代,中国政府信息传播的主要渠道是在封闭的政府系统内传递的“红头文件”系统。这一系统目前仍在运行,档案馆是“红头文件”的最后“归宿”。政府信息走向公开的过程中,全国档案系统开展“现行已公开文件利用”活动。向公众提供查询“红头文件”的服务,可以看成是内部“红头文件”传播系统的延伸。但是档案馆向公众提供政府文献的工作受到原有档案管理制度的限制,还有许多资源上、技术上的问题有待解决。[[8]]

2.3    政府网站
 
       现代信息技术使通过网络传播政府信息成为我国目前发展最快、最受公众欢迎的政府信息传播渠道。国家图书馆开展网络信息采集项目,政府网站是采集的重点。[[9]] 据最新统计截止到2007年底,国家图书馆已经采集各级政府站点13538个。如此大量的政府网站,一方面使大量政府信息公之于众,另一方面也对普通公众使用政府网站提出挑战。因此政府网站的信息需要进行整合。
 
     除了政府网站外还有许多商业化经营的商业网站(主要以法律网站为主),他们在收集整理政府信息方面做了大量工作,在传播政府信息方面起到政府行政机构和公益性事业单位所起不到的作用。这是政府部门推行政府信息公开的过程中常常忽略的一个重要方面。政府公开信息强调免费,而商业网站是要收费以维持运行。但是商业化运营的网站在政府信息组织和服务过程中可以大量节约政府部门、图书馆的服务成本,因此是一个不容忽视的部门。
 
3    图书馆中政府信息的组织
 
      现有政府文献以各种载体形式,不同的传播方式,分散在不同机构,由不同机构主管。图书馆要向公众提供完整、权威的政府信息必须要对所能获得的政府文献进行组织和整合。在整合过程中需要充分考虑以下几方面问题:
 
a. 这种整合后的产品要与图书馆原有文献组织体系成为有机整体;
 
b. 整合后的政府信息体系要与政府信息主管部门所制定的政府信息指南和目录相吻合;
 
c. 整合过程中使用的主题分类体系、元数据格式、文献格式应该是标准化的,能够被政府部门、研究机构和公共服务部门所共享。
 
      图书馆政府文献的整合要在现有的分类、主题体系框架下,同时要能兼顾政府文献的特性。为此可能需要建立专门的主体词表,使政府文献能够从多个角度科学地聚类。
 
      网络文献方面,国家图书馆启动的网络文献采集项目中,已经采集各级政府站点13538个。这些采集到的网站数据主要用于长期保存政府网站信息,是一种非结构化的数据,要向公众提供完整的政府信息还需要与结构化的数字信息数据进行整合,[[10]这是一个具有挑战性的任务。
 
       政府信息公开条例第十九条规定:“行政机关应当编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录,并及时更新。”[[11]]应该说图书馆界的编目专家是政府信息组织方面的行家里手,由于认识到信息组织对于信息服务和文献长期保存的重要性,图书馆档案界曾经进行过长期的研究、探索与实践,聚集了大批专家,积累了丰富经验。行政机关编制政府信息公开指南和政府信息公开目录的过程中应该充分征求图书馆编目专家的意见,吸取他们的研究成果,充分考虑图书馆现行信息组织的规则,而不是另起炉灶重新建立新的体系。
目前政府信息公开的主要方式是通过政府门户网站,政府信息组织也多是围绕网站栏目进行设计。全国有上万政府网站,属于不同系统,不同机构,执行不同职能,各自为政编制政府信息公开目录必然造成千差万别互不兼容的信息组织体系。当务之急是建立统一的标准,对政府信息的主题、分类体系,元数据元素集,文献著录格式等方面制定共同遵守的规范。
 
4  图书馆政府信息服务
 
       图书馆是一个最接近公众的公共服务部门,图书馆收藏的政府文献资源和获取政府网站信息的技术手段,使得图书馆成为向公众提供政府信息的重要基地。
 
       需要获得政府信息的社会组织和成员大体上包括:普通社会公众、研究机构、企业、政府部门。这些用户需求的内容和信息利用模式不同,图书馆应该针对不同用户的不同需求提供有针对性的服务。
中国图书馆开展政府信息服务刚刚开始,无论是图书馆员还是图书馆用户都需要一个学习过程。行政机构实施政府信息公开在制度建设和具体操作中也还存在许多不完善的地方。这对图书馆工作者提出了更高的要求。
首先许多公众可能不知道从图书馆能获得哪些信息和服务,或者根本想不起来要到图书馆去索取政府文献信息。这就需要图书馆工作者通过各种方式大力宣传图书馆的政府信息服务,让他们知道到图书馆来是获取政府信息是最便利的途径。
 
      在操作层面,“主动公开”和“依申请公开”难以区别,公众很难辨别哪些是政府主动公开的文献,哪些是需要申请才能获取的文献。当用户向图书馆要求某一政府信息而图书馆员查寻不到时,需要判断是否需要向政府机构去申请。显然过多的申请会加重政府机构的负担和行政成本,也加重了申请人的成本。因此图书馆员应该熟练掌握政府信息源,在馆藏中查不到文献时应该知道到到那里能够获得。特别是当需要向行政机关申请公开信息时,图书馆员如果能够熟悉申请程序,代用户办理申请手续,提供一站式服务,才会真正使公共图书馆成为公众获取政府信息的第一站。实现这一点除了掌握政府文献信息源、学习各类网站和数据库的检索方法外,还要主动与提供政府信息的行政部门、档案馆沟通、交流,建立合作关系。
 
公共图书馆根据公众需求提供政府信息服务主要采用几种服务模式:
 
文献服务
 
      公共图书馆搜集本地区政府文献向公众提供,是最基本的政府信息服务,图书馆应该设置专业化的收藏和专门的服务部门。现在虽然有些图书馆开始设置政府信息查阅处,陈列了少量公报类文献,但图书馆中大量的政府文献和非政府文献混在一起,图书馆员也说不清那些是政府文献,公众利用很不方便。因此图书馆中的政府文献应该相对集中,方便公众索取。同时设立专门的政府信息服务机构或人员。图书馆的政府信息文献服务在基层社区和网络信息技术欠发达地区尤其重要,即使在城市中也有许多不能独立使用网络工具的公民。
 
咨询服务
 
      政府信息公开在国内还刚刚开始,公众对于政府文献不熟悉,需要开展政府信息服务的图书馆配备专业人员,这些服务人员能够帮助到馆公众查询、检索、获取政府文献,解答获取政府信息过程中遇到的问题,这是公众能够最终获得所需要的政府信息的重要保障。
 
网络服务
    
      图书馆提供政府信息服务最重要的是建立一个政府信息服务的网络平台,在这个平台上建立政府信息数据库、链接政府门户网站、设立网上资讯入口。凭借这个平台,不同身份、不同职业、不同要求的用户,不管是否到馆都可以获得图书馆所提供的政府信息服务。有了这个平台作依托,图书馆员为用户提供满意的服务也就有了保障。
 
5   建立图书馆政府信息服务体系
 
     原则上属于政府主动公开范围的政府文献图书馆都可以收集到,但是目前政府文件的公开并不规范,公开与不公开、主动公开与依申请公开没有真正解决,灰色文献出版发行的不规范使图书馆很难获得出版信息,导致图书馆文献不完备。以最典型的披露政府信息的文献政府公报类刊物为例,许多公报、政报没有刊号,不进入邮政发行系统,结果是包括以收藏中国全部出版物为己任的国家图书馆在内全国没有一家图书馆收藏有全部政府公报。[[12]]图书馆是政府文献的“流”而不是“源”。政府文献能否从发布文献的“源”进入收藏文献和服务公众的“流”还要从制度上加以解决。
 
      目前任何单独的部门无法最终解决公众获取政府信息的所有问题:政府行政机构独立担负向公众提供政府信息的责任造成行政成本太高而不可行;图书馆可以获得商业化出版的正式出版物和网上信息,但没有红头文件;档案馆没有历史上已公开的文件、没有政府获取的信息;网络资源过于分散没有整合,所包含的政府信息远不能满足需要。因此政府信息资源的整合及向公众提供政府信息服务都需要图书馆、政府网站、政府行政机构协同合作才能完成。将不同层级的图书馆服务连成分布式网络,向公众提供一站式服务,既方便用户,也节约政府成本。
 
      在政府信息公开方面建立各部门合作关系首先要求政府权威机构介入制度建设,从全局角度建立政府信息组织和服务体系。政府信息服务制度建设包括制定统一的信息组织规则,建立公共服务机构政府信息服务的保障机制,保障图书馆档案馆能够获得政府公开的信息,和为公众服务的资源和技术。同时还要建立一种合作机制,使得各部门、各环节的合作关系能够持续发展。
 
      美国建立政府出版物寄存图书馆制度,通过遍布全国的一千余个寄存馆向美国公众提供政府信息服务的经验值得我们学习。美国的政府出版物寄存馆制度是通过立法确立的,至今已经运行了一百多年。[[13]]而这些寄存图书馆是由图书馆在自愿的基础上提出申请,经政府部门批准,双方签订合同,政府免费向图书馆提供文献资源,要求图书馆向公众提供免费服务;图书馆获得大量政府出版物文献资源,同时承诺履行提供免费服务的义务。这种政府信息服务制度立并不是单靠行政命令建立起来的。其中既体现了政府为主导的制度安排,又反映了一种合作机制,值得我们借鉴。[[14]]
 
      建立政府信息服务系统和合作制度还应充分考虑到市场化运作的商业机构的作用,只有真正实现政府部门、公共服务部门、商业机构的分工合作才能为全社会的各类用户提供完整、权威的政府信息和符合公众需要的政府信息服务。
 
【注释】
程真 国家图书馆研究馆员,长期以来一直关注中国政府出版物的研究,为国内图书馆撰写中外政府出版物收集与利用方面的论文第一人。
【参考文献】
[1] 、[2] 中华人民共和国国务院办公厅中华人民共和国政府信息公开条例 [2008 ]政府信息公开专栏 http://gkml.www.gov.cn/pub/govpublic/
[3] 程真. 中国政府出版物与政府信息传播 法律文献信息与研究 2007 (4)
[4]田建设. 试论我国法学类灰色文献资源 法律文献信息与研究 2001(1)
[5]全国人大常委会法制工作委员会.《中华人民共和国立法法》 北京 法律出版社 2000
[6]新闻出版署. 关于贯彻执行国务院《法规汇编编辑出版管理规定》的通知 1991西湖法律图书馆网 [2008 ] 法规速递 http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=8223
[7] 程真. 政府出版物与多元化政府信息传播渠道 全国新书目 2006 (7)
[8]周毅. 试论我国现行文件开放保障体系的构建 档案学通讯 2004 (6)
[9] 国家图书馆网站. 网络信息采集与保存[2008] http://webarchive.nlc.gov.cn/
[10]李春明,吕伟. 网络信息资源专题存档试验研究 国家图书馆学刊, 2004(2)
[11]中华人民共和国国务院办公厅中华人民共和国政府信息公开条例 [2008 ]政府信息公开专栏 http://gkml.www.gov.cn/pub/govpublic/
[12] 田建设. 中国国家机构政务类公开出版物之探索 律文献信息与研究 2007 (2)
[13] Judith Schiek Robinson. Tapping the Government Grapevine: the user friendly guide to U.S. Government information sources 1998 The Oryx Press
[14] 罗伟. 美国政府信息收藏、传播的现在与未来 法律文献信息与研究 2007(4)
        
        
      首都法学网       北京市高级人民法院       中美法律信息与图书馆论坛(CAFLL)
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